2
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Šīs rokasgrāmatas mērķis ir sniegt atbalstu politiķiem, valsts pārvaldē un pašvaldībās strādājošajiem, lai radītu vienotu izpratni par politikas veidošanas pamatprincipiem. Rokasgrāmata iecerēta arī kā palīgs ikvienam, kas vēlas būt aktīvs un iesaistīties politikas veidošanā. Tajā atrodama inf ormācija par politikas veidošanas procesu un sniegti praktiski ierosinājumi, kā izveidot saziņu ar politikas veidotājiem un runāt par nozīmīgiem jautājumiem, kā arī dotas norādes, kur meklējama sīkāka informācija.
Rokasgrāmatas autores ir Pārresoru koordinācijas centra ekspertes Rudīte Osvalde, Iveta Ozoliņa, Māra Sīmane un Alise Vītola. Autoru iecere ir piedāvāt vadlīnijas, kas kalpos kā palīglīdzeklis, lai orientētos starp daudzveidīgajiem politikas instrumentiem un dokumentiem valstī, kā arī sekmētu dažādos varas līmeņos pieņemto politiku saskaņotību.
Rokasgrāmata sniedz īsu un pārskatāmu ieskatu un praktiskus padomus plānošanas dokumentu sagatavošanā. Rokasgrāmata ir pieejama arī e-vidē Pārresoru koordinācijas centra tīmekļa vietnē.
3
Satura rādītājs Izmantoto jēdzienu un terminu skaidrojums .............................................. 4 Ievads ........................................................................................................ 8 1.
Politikas veidošanas pamatprincipi ...................................................... 9
2.
Plānošanas institucionālais ietvars .....................................................10
3.
Plānošanas dokumentu veidi un hierarhija .........................................11
4.
Ilgtermiņa plānošana ..........................................................................17
5.
Vidēja termiņa plānošana ...................................................................18
6.
Plānošana īstermiņā .......................................................................... 21
7.
Konceptuālu lēmumu pieņemšana .................................................... 23
8.
Politiskās vadlīnijas ............................................................................ 25
9.
Jaunās politikas iniciatīvas ................................................................. 31
10. Plānošanas dokumentu izstrāde ....................................................... 33 11. Mērķu, rezultātu un rezultatīvo rādītāju noteikšana .......................... 38 12. Finanšu resursi un lietderības izvērtējums politikas ieviešanā ........... 43 13. Politikas ietekmes izvērtēšana .......................................................... 46 Noderīgas saites .......................................................................................51
4
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Izmantoto jēdzienu un terminu skaidrojums Administratīvais resurss – institūcijas materiālie resursi, cilvēkresursi, finanšu resursi u. c. Attīstības plānošana jeb politikas plānošana – principu, mērķu un to sasniegšanai nepieciešamās rīcības izstrāde, lai īstenotu politiski noteiktas prioritātes un nodrošinātu sabiedrības un teritorijas attīstību.
Attīstības plānošanas dokuments – izvirza mērķus un sasniedzamos rezultātus attiecīgā politikas jomā vai teritorijā, apraksta problēmas un paredz to risinājumus, izvērtē šo risinājumu iespējamo ietekmi, kā arī plāno turpmāko politikas īstenošanai un rezultātu novērtēšanai nepieciešamo rīcību. Attīstības programma (reģionālā vai vietējā līmenī) – vidēja termiņa teritorijas attīstības plānošanas dokuments, kurā noteiktas vidēja termiņa prioritātes un pasākumu kopums plānošanas reģiona vai vietējās pašvaldības attīstības stratēģijā izvirzīto ilgtermiņa stratēģisko uzstādījumu īstenošanai.
Budžeta programma – savstarpēji saistītu, uz kopēju mērķi orientētu pasākumu vai pakalpojumu kopums, kurš tiek plānots, izpildīts, uzskaitīts un kontrolēts no budžeta finansētās institūcijās un par kura izpildi atbild budžeta izpildītāji. Centrālā valsts iestāde – valsts budžeta iestāde, kurai gadskārtējā valsts budžeta likumā budžeta līdzekļus paredz tieši apropriācijas kārtībā.
Deklarācija par Ministru kabineta iecerēto darbību – politisko vadlīniju dokuments, kuru, izvērtējot hierarhiski augstākos ilgtermiņa un vidēja termiņa attīstības plānošanas dokumentus un nacionālās drošības politikas plānošanas dokumentus, izstrādā Ministru kabineta pilnvaru laikam un kurā ietver Ministru kabineta darbības prioritātes, sasniedzamos mērķus un rezultātus. Eiropas strukturālie un investīciju fondi – Eiropas Savienības struktūrfondi (Eiropas Reģionālās attīstības f onds un Eiropas Sociālais f onds), Kohēzijas f onds, Eiropas Lauksaimniecības f onds lauku attīstībai un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības attīstības fonds. Fiskālā telpa – maksimālais budžeta līdzekļu apjoms, kas ir pieejams jaunu fiskālās politikas lēmumu pieņemšanai attiecībā uz vispārējās valdības budžeta ieņēmumiem un izdevumiem saskaņā ar fiskālās disciplīnas nosacījumiem.
Ietekmes izvērtēšana – plānotās vai īstenotās politikas sociāli ekonomiskās ietekmes novērtēšana, izmantojot noteiktu metožu un procedūru kopumu. Ilgtermiņa plānošana – politikas plānošana periodam līdz 25 gadiem.
Ilgtspējīga attīstība – attīstība, kas nodrošina šodienas vajadzību apmierināšanu, neradot draudus nākamo paaudžu vajadzību apmierināšanai.
5
Ilgtspējīgas attīstības stratēģija (reģionālā vai vietējā līmenī) – ilgtermiņa teritorijas attīstības plānošanas dokuments, kurā noteikts plānošanas reģiona vai vietējās pašvaldības ilgtermiņa attīstības redzējums, mērķi, prioritātes un telpiskās attīstības perspektīva. Informatīvais ziņojums – informācija vai pārskats par Ministru kabineta kompetencē esoša jautājuma risināšanas gaitu, par Ministru kabineta atbalstīta plānošanas dokumenta īstenošanu vai tiesību akta izpildi. Īstermiņa plānošana – politikas plānošana periodam līdz trim gadiem (ieskaitot).
Jaunā politikas iniciatīva – papildu valsts budžeta līdzekļu pieprasījums valsts attīstībai (t. sk. strukturālo ref ormu īstenošanai), ko normatīvajos aktos noteiktā kārtībā un apjomā gatavo ministrijas un citas centrālās valsts iestādes.
Joma – politikas joma atbilstoši Ministru kabineta kārtības rullī noteiktajai klasifikācijai.
Konceptuāls ziņojums – politikas plānošanas dokuments, ko izstrādā, ja nepieciešams izšķirties par rīcību iepriekš noteiktu nozaru politiku īstenošanā. Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija – hierarhiski augstākais ilgtermiņa attīstības plānošanas dokuments, kas nosaka valsts ilgtermiņa attīstības prioritātes un telpiskās attīstības perspektīvu.
Nacionālais attīstības plāns – hierarhiski augstākais vidējā termiņa attīstības plānošanas dokuments, kas nosaka valsts attīstības mērķus, prioritātes (arī teritoriju attīstības prioritātes) un sasniedzamos rezultātus (arī makrolīmenī), kā arī rīcības virzienus katrā prioritātē, sasniedzamos politikas rezultātus un atbildīgās institūcijas. Nacionālās attīstības padome – Ministru prezidenta izveidota koleģiāla koordinējoša institūcija, kas nodrošina valsts ilgtermiņa attīstības plānošanu un novērtēšanu, kā arī rosina strukturālās reformas valsts pārvaldē, lai veicinātu attīstības plānošanas sasaisti ar finanšu plānošanu un valsts un pašvaldību institūciju pieņemto lēmumu savstarpējo saskaņotību.
Pamatnostādnes – politikas plānošanas dokuments, ko izstrādā, lai noteiktu jaunus vidēja termiņa attīstības virzienus nozaru politikās. Pasākums – atsevišķa darbība vai rīcība, lai nodrošinātu noteiktas politikas ieviešanu.
Pētījumu un publikāciju datu bāze – publiska datu bāze, kurā pieejami publisku personu veiktie un plānotie pētījumi. Datu bāze pieejama tīmekļvietnē http://petijumi. mk.gov.lv/.
Plāns – politikas plānošanas dokuments, ko izstrādā īstermiņam vai vidējam termiņam politikas (pamatnostādņu) ieviešanai vienā vai vairākās nozarēs, pamatnostādņu vietā, ja vidējā termiņā netiek izvirzīti jauni attīstības virzieni nozaru politikās vai augstākas institūcijas dotā uzdevuma izpildei.
Politika jeb rīcībpolitika (šīs rokasgrāmatas izpratnē) – valdības noteikti principi, mērķi un rīcība noteiktās politikas jomās valsts attīstībai un iedzīvotāju dzīves kvalitātes uzlabošanai.
6
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Politikas instrumenti – rīki, ar kuru palīdzību tiek īstenota politika; tie iekļauj normatīvos instrumentus (nosaka tiesības, pienākumus, aizliegumus u. c.), finanšu instrumentus (subsīdijas, nodokļu atvieglojumi u. c.) un inf ormatīvos instrumentus (informatīvi pasākumi, publikācijas, apmācības u. c.). Politikas plānošana – sk. attīstības plānošana.
Politikas plānošanas dokumentu datu bāze (POLSIS) – publiska datu bāze, kurā pieejami attīstības plānošanas dokumenti un ziņojumi par to īstenošanu. Datu bāze pieejama tīmekļvietnē http://polsis.mk.gov.lv/. Politiskās vadlīnijas – dokumenti, kas izvirza uzdevumus valsts un pašvaldību institūcijām. Valdības politiskās vadlīnijas nosaka Deklarācija par Ministru kabineta iecerēto darbību. Reģionālās attīstības indikatoru modulis (RAIM) – publiska datu bāze, kurā pieejama kvantitatīva informāciju par valsts teritoriju ekonomisko attīstību, iedzīvotāju dzīves kvalitāti un piesaistīto atbalsta programmu finansējumu valsts, reģionu un pašvaldību dalījumā. Datu bāze pieejama tīmekļvietnē http://raim.gov.lv/.
Rīcības virziens – vienveidīgu vai saturiski saistītu uzdevumu un/vai pasākumu kopums, lai nodrošinātu noteiktas politikas ieviešanu.
Strukturālās ref ormas – savstarpēji saskaņotas, plānveidīgas, finansiāli, sociāli un politiski izvērtētas, kā arī ar ieinteresētajām pusēm un sabiedrību izdiskutētas izmaiņas noteiktās valsts politikas jomās, kas ir vērstas uz to, lai kāpinātu valsts konkurētspēju un nodrošinātu valsts attīstības mērķu sekmīgāku sasniegšanu. Tādējādi strukturālas ref ormas vienlaikus ietver attīstības vīzijas un mērķu pārskatīšanu, to sasniegšanas veidu pārskatīšanu, kā arī izpildstruktūras (institucionālās struktūras) un darbības veida (procesu) pārskatīšanu.
7
Telpiskās attīstības perspektīva – rakstiskā un grafiskā veidā noteiktas teritoriju attīstības vadlīnijas, kas attēlo vietējās pašvaldības nozīmīgākās telpiskās struktūras, attīstības prioritātes un vēlamās ilgtermiņa izmaiņas. Uz pierādījumiem balstīta politika – politika, kas pamatota ar objektīviem, no pētījumiem izrietošiem secinājumiem par politikas plānoto vai f aktisko ietekmi; pretēja viedokļos balstītai politikai, kur par pamatu tiek ņemti selektīvi dati, indivīda vai indivīdu grupas uzskati. Uzdevums – vienveidīgu vai saturiski saistītu pasākumu kopums, lai nodrošinātu noteiktas politikas ieviešanu. Valdības rīcības plāns – plāns Deklarācijas par Ministru kabineta iecerēto darbību īstenošanai, kurā atspoguļo pasākumus, to izpildes termiņus, kā arī norāda sasniedzamos rezultātus.
Valdības sociālie un sadarbības partneri – darba devēju organizācijas, darbinieku organizācijas (arodbiedrības), kā arī citas nevalstiskās organizācijas. Vidēja termiņa budžeta plānošana – process, kurā tiek noteikti pieejamie resursi trim gadiem un nodrošināta šo resursu izlietošana atbilstoši valdības noteiktajām prioritātēm. Vidēja termiņa plānošana – politikas plānošana periodam līdz septiņiem gadiem (ieskaitot) vai budžeta plānošana triju gadu periodam.
8
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Ievads Politiku veido Saeimā, Ministru kabinetā, valsts un pašvaldību iestādēs, lai sekmētu valsts ilgtspējīgu, stabilu attīstību un iedzīvotāju dzīves kvalitātes uzlabošanos. Latvijā ir izveidota vienota attīstības plānošanas sistēma un normatīvajā regulējumā nostiprināti tās principi. Tomēr praksē nozīmīgs izaicinājums politikas veidotājiem ir saskaņotības un pēctecības principa ievērošana. Līdz ar to nozaru politiku plānošana un īstenošana ne vienmēr ir savstarpēji papildinoša, tādējādi kavējot galvenajos valsts ilgtermiņa un vidēja termiņa plānošanas dokumentos noteikto mērķu un rezultātu sasniegšanu.
Jāpilnveido esošais starpnozaru politikas plānošanas koordinācijas mehānisms, jo mainīgas ārējās vides apstākļos sabiedrības dienaskārtībā esošie jautājumi bieži vien iziet ārpus vienas institūcijas atbildības jomas un spējām piedāvāt atbilstošus risinājumus. Nacionāla līmeņa attīstības prioritāšu īstenošanai nepieciešama saskaņota valsts pārvaldes institūciju darbība, kas ne vienmēr ir viegli īstenojama, pastāvot konkurējošām nozaru interesēm resursu pārdalē. Lai gan tiek īstenota vidēja termiņa valsts budžeta plānošana, kam būtu jānodrošina pieejamo resursu sasaiste ar attīstības plānošanas dokumentos noteiktajām valdības politikas prioritātēm, kā arī ir tikusi īstenota jauna pieeja Latvijas Nacionālā attīstības plāna 2014.–2020. gadam izstrādē, paredzot iezīmētu finansējumu visām plānotajām darbībām, politikas plānošanas un budžeta veidošanas procesu integrācijā nepieciešami būtiski uzlabojumi, veidojot saikni starp politikas mērķu un rezultātu sasniegšanu un budžeta piešķiršanu.
Svarīgi ir sekmēt uz pierādījumiem balstītas ekspertīzes nostiprināšanos valsts pārvaldē, paaugstinot valsts institūciju darbinieku kapacitāti analītiskās izpētes veikšanā, palielinot akadēmiskā sektora pētnieku, nozaru ekspertu, sociālo partneru un nevalstisko organizāciju iesaisti politikas ietekmes novērtēšanā, kā arī stiprināt jauno politiķu prasmes politikas veidošanā. Turpmākais uzdevums ir attīstības plānošanas sistēmas iedzīvināšana, padarot to maksimāli ef ektīvu, skaidru, viegli piemērojamu un saprotamu visiem politikas veidotājiem un sabiedrībai kopumā. Šim nolūkam Pārresoru koordinācijas centrs sadarbībā ar nozaru ministrijām ir izstrādājis Attīstības plānošanas sistēmas uzlabošanas pasākumu plānu1, ietverot tajā konkrētus rīcības virzienus un attīstības plānošanas sistēmas darbības uzlabošanas risinājumus, t. sk. paredzot izstrādāt šo rokasgrāmatu. Apstiprināts ar Ministru kabineta 2014. gada 25. februāra rīkojumu Nr. 84 “Par Attīstības plānošanas sistēmas uzlabošanas pasākumu plānu 2014.–2016. gadam”
1
9
1. Politikas veidošanas pamatprincipi Politikas2 veidošana ir process, kura ietvaros apzina problēmu, nosprauž mērķus un to sasniegšanu raksturojošus rezultātus, izvēlas un ievieš risinājumus politikas mērķu sasniegšanai, kā arī izvērtē īstenotās politikas ietekmi uz mērķu sasniegšanu (1. attēls).
iet litikas ekmes Po tēš izvēr ana
Problēmas ntificēšana ide
Ilgtspējīga attīstība Ilgtspējīga attīstība nodrošina šodienas vajadzību apmierināšanu, neradot draudus nākamo paaudžu vajadzību apmierināšanai. Politikai jālīdzsvaro sociālekonomiskās attīstības mērķi, racionāli izmantojot ierobežotos dabas resursus un cilvēkresursus, kā arī materiālos resursus sabiedrības vajadzību apmierināšanai.
mērķu, rezu kas lt liti as plānoš ātu an Po rīcīb a un
Politiku veido noteiktas jomas vai teritorijas attīstībai, tāpēc termini “attīstības plānošana” un “politikas plānošana” šajā rokasgrāmatā tiek lietoti kā sinonīmi. Veidojot politiku, ievēro šādus principus:
P o li ti k a s ī s te n o š a n a
Piemēram, vides aizsardzības prasību neievērošana var samazināt preču ražošanas izmaksas, radot īslaicīgus ekonomiskos ieguvumus, taču ilgtermiņā rada kaitējumu videi un sabiedrībai, kā arī papildu izmaksas radītā kaitējuma novēršanai.
1. attēls. Politikas veidošanas cikls
Interešu saskaņotība un sabiedrības līdzdalība Veidojot politiku, tās tapšanā jāiesaista plašs ieinteresēto pušu loks. Ieinteresētās puses iesaista politikas veidošanas agrīnā stadijā, lai kopīgi identificētu problēmas, vienotos gan par politikas mērķiem un sasniedzamajiem rezultātiem, gan risinājumiem to sasniegšanai, nodrošinot dažādu interešu saskaņotību. Finansiālās iespējas Ņemot vērā, ka valsts budžeta resursi ir ierobežoti, veidojot politiku, jāievēro līdzsvars starp politikas mērķiem un to īstenošanai pieejamajiem resursiem, no alternatīvām izvēloties tos risinājumus, kas politikas mērķus ļauj sasniegt vislabāk ar iespējami mazāku resursu patēriņu. Teritoriju attīstība Politikai jāveicina līdzsvarota valsts un tās teritoriju attīstība, ievērojot visas valsts teritorijas un atsevišķu tās daļu īpatnības un iespējas, kā arī saglabājot un attīstot katrai teritorijai raksturīgās iezīmes un attīstības potenciālu.
Jāievēro arī citi principi, kas noteikti Attīstības plānošanas sistēmas likumā, Teritorijas attīstības plānošanas likumā, Valsts pārvaldes iekārtas likumā, Administratīvā procesa likumā un Fiskālās disciplīnas likumā.
Šajā rokasgrāmatā vārds “politika” lietots kā sinonīms vārdam “rīcībpolitika” (angļu val. policy), attiecinot to uz valdības noteiktajiem principiem, mērķiem un rīcību noteiktās politikas jomās valsts attīstībai un iedzīvotāju dzīves kvalitātes uzlabošanai. Plašākā nozīmē ar vārdu “politika” (angļu. val. politics) tiek saprasta politisko uzskatu sistēma, sabiedrības interešu īstenošana ar publiskās varas starpniecību.
2
10
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
2. Plānošanas institucionālais ietvars
Nacionālās attīstības padome Vada Ministru prezidents
Jautājumu ierosinātāji Saeima, Valsts prezidents, Ministru prezidents, ministri, sociālie un sadarbības partneri
Nozaru politiku veidotāji un īstenotāji Nozaru ministrijas
Jautājumu izpēte Eksperti, padomdevēji, zinātnieki
Padomes darbakārtības veidotāji Pārresoru koordinācijas centrs
2. attēls. Attīstības plānošanas organizatoriskais ietvars
Attīstības plānošanas sistēmas likumā ir noteikts vienots valsts attīstības plānošanas organizatoriskais ietvars, kas paredz horizontāla rakstura jautājumu vispusīgu izpēti un to radītās ietekmes apzināšanu, kā arī nākotnes risku izvērtēšanu un atbilstošu attīstības scenāriju izstrādi3 (2. attēls).
Valsts attīstības plānošanai un novērtēšanai Ministru prezidents izveido un vada Nacionālās attīstības padomi. Padome ir koleģiāla institūcija, kuru veido ministri un Saeimas, Valsts prezidenta un valdības sociālo un sadarbības partneru pārstāvji. Tās sastāvs ir noteikts Attīstības plānošanas sistēmas likumā.
Nacionālās attīstības padome veic Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģijas, Nacionālā attīstības plāna un Deklarācijas par Ministru kabineta iecerēto darbību īstenošanas uzraudzību un izvērtēšanu, rosina un uzrauga strukturālās reformas valsts pārvaldē, kā arī veicina attīstības plānošanas sasaisti ar finanšu plānošanu, izskatot valdības budžeta prioritātes un jaunās politikas iniciatīvas.
Nacionālās attīstības padomē skatāmos jautājumus var ierosināt padomes locekļi. Jautājumu izskatīšanai var pieaicināt valsts vai pašvaldību institūciju pārstāvjus un ekspertus, kā arī veidot ekspertu komisijas. Pārresoru koordinācijas centrs izstrādā hierarhiski augstākos nacionālā līmeņa attīstības plānošanas dokumentus un koordinē to īstenošanu, organizē un īsteno nozaru politiku savstarpējo koordināciju un pārresorisko uzraudzību, kā arī izstrādā priekšlikumus valsts reformu īstenošanai un resursu pārdalei atbilstoši valsts attīstības prioritātēm un politiskajām vadlīnijām. Ministrija ir attiecīgās valsts pārvaldes nozares vadošā iestāde, kas nodrošina plānošanas dokumentu un normatīvo aktu izstrādi un savas kompetences ietvaros piedalās to īstenošanā. Plānošana un tās īstenošanas uzraudzība notiek sadarbībā ar valdības sociālajiem un sadarbības partneriem. Saeimā darbojas ilgtspējīgas attīstības komisija, kas pārrauga Latvijas Ilgtspējīgas attīstības stratēģijas un Nacionālā attīstības plāna ieviešanu un līdzdarbojas citu stratēģisku un starpnozaru jautājumu risināšanā. Nacionālā un nozaru līmenī pastāv arī dažādas citas padomes komisijas un darba grupas.
Nākotnes scenārijus izstrādā, izmantojot scenāriju metodi. Tās ietvaros rada lielu skaitu iespējamo nākotnes prognožu, kas ne tikai ļauj identificēt reālistiskāko nākotnes prognozi, bet arī, atšķirībā no citām plānošanas metodēm, identificēt iespējamās galējības ārējās un iekšējās vides faktoru ietekmē. Visbiežāk praksē tiek izmantoti trīs scenāriji – pesimistiskais, reālistiskais un optimistiskais.
3
Darba grupu var veidot Saeima, Ministru kabinets, Ministru prezidents, ministrijas un citas institūcijas. Nav vispārēja normatīvā regulējuma, kas nosaka darba grupu veidošanu. Ministru prezidents un Ministru kabinets var izveidot darba grupas horizontāla rakstura jautājumu risināšanai, piemēram, darba grupu sarunām par Latvijas Republikas pievienošanos Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijai. Savukārt nozaru ministrijas var veidot darba grupas plānošanas dokumentu izstrādei un citu uzdevumu veikšanai. Darba grupu izveido ar attiecīgās institūcijas vadītāja rīkojumu, kurā nosaka darba grupas sastāvu, darbības principus un veicamos uzdevumus.
11
3. Plānošanas dokumentu veidi un hierarhija Attīstības plānošanas dokuments (turpmāk arī – plānošanas dokuments) ir noteiktā veidā un atbilstošā f ormā izstrādāts izklāsts par kādas politikas jomas vai teritorijas attīstības problēmām un to risinājumiem. Tajā izvirza mērķus un sasniedzamos rezultātus attiecīgajā politikas jomā vai teritorijā, apraksta noskaidrotās problēmas un paredz to risinājumus, izvērtē šo risinājumu iespējamo ietekmi, kā arī plāno turpmāko rīcību politikas īstenošanai.
Plānošanas dokumentā paredz valsts pārvaldes institūciju rīcību, lai panāktu nepieciešamās pozitīvās pārmaiņas valsts un sabiedrības sociāli ekonomiskajā attīstībā. Valsts un pašvaldību institūcijas pilda tām normatīvajos aktos noteiktos uzdevumus, ievērojot attīstības plānošanas dokumentus. Pastāv šādi plānošanas dokumentu veidi:
§ politikas plānošanas dokumenti – nosaka politiku vienas vai vairāku jomu attīstības veicināšanai. Tie ir pamatnostādnes, plāns un konceptuāls ziņojums;
§ teritorijas attīstības plānošanas dokumenti – nosaka attiecīgās teritorijas attīstības prioritātes un telpiskās attīstības perspektīvu, kā arī prioritāšu īstenošanai nepieciešamo pasākumu kopumu. Tie ir Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija, Nacionālais attīstības plāns, plānošanas reģionu un pašvaldību ilgtspējīgas attīstības stratēģijas un attīstības programmas4;
§ institūciju vadības dokumenti – nosaka attiecīgās institūcijas darbības virzienus, sasniedzamos mērķus un rezultātus. Tie ir institūcijas darbības stratēģija (trīs gadu periodam) un gada darba plāns (vienam gadam).
Teritorijas attīstības plānošanas dokumentu klāstā tiek iekļauts arī teritorijas plānojums un lokālplānojums, ko apstiprina ar pašvaldības saistošajiem noteikumiem, kā arī detālplānojums un tematiskais plānojums.
4
Plānošanas dokumentu iedalījums pa veidiem un plānotās darbības termiņiem: Ilgtermiņa (līdz 25 gadiem) Politikas plānošanas dokumenti Teritorijas attīstības plānošanas dokumenti
Institūciju vadības dokumenti
Vidēja termiņa (līdz 7 gadiem) Pamatnostādnes Plāns
Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija Plānošanas reģiona ilgtspējīgas attīstības stratēģija Pašvaldības ilgtspējīgas attīstības stratēģija
Īstermiņa (līdz trim gadiem) Plāns
Nacionālais attīstības plāns Plānošanas reģiona attīstības programma Pašvaldības attīstības programma Institūcijas darbības stratēģija (trīs gadu periodam) Gada darba plāns (vienam gadam)
Citi Konceptuāls ziņojums Nacionālā pozīcija
12
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Attīstības plānošanas dokumentu veidi ir noteikti Attīstības plānošanas sistēmas likumā, Teritorijas attīstības plānošanas likumā un tiem pakārtotajos Ministru kabineta noteikumos, tai skaitā Ministru kabineta 2014. gada 2. decembra noteikumos Nr. 737 “Attīstības plānošanas dokumentu izstrādes un ietekmes izvērtēšanas noteikumi”. Visi plānošanas dokumenti ir publicēti Pārresoru koordinācijas centra inf ormācijas sistēmā “Politikas plānošanas dokumentu datu bāze” (POLSIS). 3.1. Plānošanas dokumentu hierarhija Izstrādājot plānošanas dokumentus, ir jāievēro plānošanas dokumentu hierarhija (3. attēls) un jānodrošina saskaņotības principa ievērošana attīstības plānošanā. Plānošanas dokumentus integrē vienotā sistēmā, ņemot vērā dokumenta līmeni (nacionālais, reģionālais, vietējais) un darbības termiņu (ilgtermiņa, vidēja termiņa, īstermiņa). 3. attēls. Attīstības plānošanas dokumentu hierarhija
Konceptuālais dokuments “Latvijas izaugsmes modelis: cilvēks pirmajā vietā”
Ilgtermiņa (līdz 25 gadiem)
Nacionālais attīstības plāns*
Plānošanas reģiona attīstības stratēģija*
Plānošanas reģiona attīstības programma*
Pašvaldības attīstības stratēģija*
Pašvaldības attīstības programma*
Pamatnostādnes** Īstermiņa (līdz 3 gadiem)
Citi
Plāns**
Konceptuāls ziņojums**
* Teritorijas attīstības plānošanas dokumenti
Nacionālās pozīcijas
** Politikas plānošanas dokumenti
Nacionāla līmeņa
Reģionāla līmeņa
Vietēja līmeņa
Politisko vadlīniju dokumenti – valdības deklarācijas un rīcības plāni
Vidēja termiņa (līdz 7 gadiem)
Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija*
13
Pēc darbības termiņa plānošanas dokumentus iedala ilgtermiņa (līdz 25 gadiem), vidēja termiņa (līdz septiņiem gadiem)5 un īstermiņa (līdz trim gadiem) dokumentos. Vidēja termiņa plānošanas dokumenti ir hierarhiski pakārtoti ilgtermiņa dokumentiem, savukārt īstermiņa plānošanas dokumenti ir hierarhiski pakārtoti vidēja termiņa dokumentiem. Ilgtermiņa, vidēja termiņa un īstermiņa plānošanas dokumentu hierarhija un savstarpējā sasaiste, aptverot nacionālo, reģionālo un vietējo līmeni, ir noteikta Attīstības plānošanas sistēmas likumā, Teritorijas attīstības plānošanas likumā un tiem pakārtotajos Ministru kabineta noteikumos. 3.2. Nacionālā līmeņa plānošana Konceptuālais dokuments “Latvijas izaugsmes modelis: cilvēks pirmajā vietā” (apstiprināts Saeimā 2005. gada 26. oktobrī) nosaka uz cilvēku centrētu Latvijas izaugsmes modeli ar mērķi paaugstināt ikviena Latvijas iedzīvotāja dzīves kvalitāti trīs aspektos – labklājība, drošība un ilgtspēja. Šī pieeja ietverta arī valsts konstitucionālajā pamatā – 2014. gadā pieņemtajā Latvijas Republikas Satversmes preambulā. Hierarhiski augstākais nacionālā līmeņa ilgtermiņa plānošanas dokuments ir Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija.
Hierarhiski augstākais vidēja termiņa plānošanas dokuments ir Nacionālais attīstības plāns. Attīstības plānošanas dokumentiem ir jāatbilst Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģijā un Nacionālajā attīstības plānā noteiktajiem valsts attīstības mērķiem.
Ja hierarhiski augstākajos attīstības plānošanas dokumentos nav noteikti jomai saistoši mērķi, uzdevumi un rezultāti, tad tie tiek izvirzīti attiecīgās jomas plānošanas dokumentā. Piemēram, aizsardzības jomā hierarhiski augstākais plānošanas dokuments ir Valsts aizsardzības koncepcija. Izstrādājot jebkura līmeņa un darbības termiņa plānošanas dokumentu, ir jānodrošina tā atbilstība hierarhiski augstākiem plānošanas dokumentiem (vertikālā integrācija) un saskaņotība vai nepārklāšanās ar citiem politikas plānošanas dokumentiem (horizontālā integrācija), iekļaujot norādi par to savstarpējo sasaisti: § nepārklāšanās – skaidri nodalītas kompetences un inf ormācijas apmaiņa, lai izvairītos no neatbilstībām starp nozaru politikām; § saskaņotība – vienošanās un sinerģija starp nozaru politikām, kopīgas prioritātes un paplašināta politikas perspektīva.
Budžeta plānošanā vidējs termiņš ir triju gadu periods, ko veido saimnieciskais gads, kuram plāno valsts budžetu, un tam sekojošie divi saimnieciskie gadi.
5
14
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
SVARĪGI! Vērtējot politikas plānošanas dokumentu iekļaušanos plānošanas sistēmā un atbilstību citiem plānošanas dokumentiem, izstrādātājam uzskatāmi jāparāda to savstarpējā sasaiste pēc būtības (saturiski), nevis jāsniedz f ormāls citos dokumentos noteikto virzienu un uzdevumu uzskaitījums.
Piemēram, Meža un saistīto nozaru attīstības pamatnostādnēs 2015.–2020. gadam (MSNP 2020), sniedzot inf ormāciju par pamatnostādņu sasaisti ar Nacionālās industriālās politikas pamatnostādnēm 2014.-2020. gadam (NIP), norādīts: “MSNP 2020 izvirzītie mērķi un uzdevumi dod būtisku ieguldījumu NIP mērķu, politikas rezultātu un to rezultatīvo rādītāju sasniegšanā: 1) paredzot ik gadu palielināt meža nozares eksportu par vismaz 5 % gadā, kā arī 2) apstrādes rūpniecības produktivitātes pieauguma mērķu sasniegšanā, jo kokrūpniecībai ir pievienotās vērtības izaugsmes potenciāls. Savukārt, īstenojot NIP 2020 paredzētās darbības un atbalsta programmas Eiropas Reģionālās attīstības f onda finansējuma ietvaros, tiks sniegts ieguldījums MSNP 2020 izvirzīto mērķu – 2) Latvijas meža nozares produkcija ir konkurētspējīga ar augstu pievienoto vērtību un atbilst klienta vajadzībām un 3) Meža un saistīto nozaru attīstībai atbilstošs izglītības un zinātniskais potenciāls un cilvēkresursu prasmju līmenis – sasniegšanā.”
Politikas plānošanas dokumentu savstarpējo sasaisti var pamatot ar: 1) pieņēmumiem (sk. minēto piemēru), 2) rezultātu un rezultatīvo rādītāju hierarhiju, 3) pētījumā balstītiem pierādījumiem.
Nacionālā pozīcija ir dokuments, kas nosaka Latvijas Republikas oficiālo viedokli par Eiropas Savienības politikas dokumentu, Eiropas Savienības tiesību akta projektu vai citu Eiropadomes, Eiropas Savienības Padomes un tās komiteju vai darba grupu sanāksmju darba kārtībā iekļautu jautājumu. To izstrādā, lai nodrošinātu Latvijas Republikas interešu ievērošanu Eiropas Savienības lēmumu ierosināšanas, sagatavošanas un pieņemšanas procesā. Nacionālā pozīcija aizstāj politikas plānošanas dokumentus, ja attiecīgajā nozarē nav noteikti politikas pamatprincipi, attīstības mērķi un prioritātes, rīcības virzieni, galvenie uzdevumi vai sasniedzamie rezultāti par Eiropas Savienības sanāksmes darba kārtībā iekļauto jautājumu.
Praksē šobrīd pastāv arī tādi plānošanas dokumenti, kuru izstrāde pamatojas uz likuma deleģējumu vai NATO plānošanas sistēmu, kas paredz atšķirīgu plānošanas ciklu, piemēram, Valsts aizsardzības koncepcija (Nacionālās drošības likuma 29. pants), ikgadējā Jaunatnes politikas valsts programma ( Jaunatnes likuma 3. panta ceturtā daļa) u. c. Arī uz šiem dokumentiem attiecas politikas veidošanas principi, kas aprakstīti šajā rokasgrāmatā. Tomēr tos var uzskatīt par ārpussistēmas plānošanas dokumentiem, jo to izstrādi, saturu un pieņemšanas kārtību nosaka speciālie normatīvie akti. Starptautiski ierosinātos plānošanas dokumentus iekļauj nacionālajā plānošanas sistēmā, izvēloties atbilstošāko dokumentu veidu un pēc iespējas ievērojot Latvijas normatīvajos aktos noteiktās prasības, ciktāl tas nav pretrunā ar attiecīgajos starptautiskajos dokumentos un ES tiesību aktos noteikto. Piemēram, starptautiski
15
ierosinātie plānošanas dokumenti ir Latvijas nacionālā ref ormu programma “ES2020” stratēģijas ieviešanai, Latvijas Stabilitātes programma ES Stabilitātes un izaugsmes pakta ieviešanai un ES fondu plānošanas dokumenti.
Jāņem vērā, ka pastāv arī pārnacionāla līmeņa plānošanas dokumenti, kas jāievēro, sagatavojot plānošanas dokumentus Latvijā, piemēram, Eiropas Savienības valstīm saistošā stratēģija “Eiropa 2020: stratēģija gudrai, ilgtspējīgai un iekļaujošai izaugsmei” un Apvienoto Nāciju Organizācijas apstiprinātie Ilgtspējīgas attīstības mērķi. 3.3. Nacionālā līmeņa plānošanas sasaiste ar reģionāla un vietēja līmeņa plānošanu Plānošanas dokumentus izstrādā ne vien visas valsts (nacionālā), bet arī reģionu un pašvaldību līmenī, sniedzot integrētu skatījumu uz teritorijas attīstību. Lai veicinātu līdzsvarotu valsts teritorijas attīstību, jānodrošina cieša sasaiste starp plānošanu nacionālā, reģionālā un vietējā līmenī.
Jāņem vērā arī subsidiaritātes princips, kas nosaka, ka politika tiek veidota tajā publiskās pārvaldes līmenī, kur to iespējams īstenot visefektīvāk un pēc iespējas tuvāk pakalpojuma saņēmējiem. Tāpēc nacionāla, reģionāla un vietēja līmeņa plānošanas dokumenti var atšķirties ne tikai detalizācijas pakāpē, nacionālajā līmenī nosakot plašākus politikas virzienus un vietējā līmenī – konkrētus risinājumus to īstenošanai, bet arī aptverto jautājumu loka ziņā.
Plānošanas dokumentus, kas izstrādāti noteiktas teritorijas attīstībai nacionālā, reģionālā vai vietējā līmenī, sauc par teritorijas attīstības plānošanas dokumentiem. Papildus jau iepriekš minētajiem nacionāla līmeņa teritorijas attīstības plānošanas dokumentiem (Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija un Nacionālais attīstības plāns), plānošanas reģioni un pašvaldības izstrādā ilgtspējīgas attīstības stratēģiju un attīstības programmu. § Plānošanas reģiona vai pašvaldības ilgtspējīgas attīstības stratēģija ir ilgtermiņa teritorijas attīstības plānošanas dokuments, kurā noteikts teritorijas ilgtermiņa attīstības redzējums (vīzija), mērķi, prioritātes un telpiskās attīstības perspektīva.
§ Plānošanas reģiona vai pašvaldības attīstības programma ir vidēja termiņa teritorijas attīstības plānošanas dokuments, kurā noteiktas vidēja termiņa prioritātes un pasākumu kopums to īstenošanai.
Plānošanas reģiona attīstības programmā nosaka investīciju virzienus vairāku pašvaldību kopīgu projektu vai reģionāla mēroga projektu īstenošanai. Savukārt pašvaldību attīstības programmās plāno vietējā līmeņa ieguldījumus atbilstoši pašvaldības prioritātēm un specifikai, piedāvājot kompleksus risinājumus. Plānošanas reģiona ilgtspējīgas attīstības stratēģijai ir jāatbilst Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģijai un plānošanas reģiona attīstības programmai – Nacionālajam attīstības plānam. Savukārt pašvaldības ilgtspējīgas attīstības stratēģijai ir jāatbilst attiecīgā plānošanas reģiona ilgtspējīgas attīstības stratēģijai un pašvaldības attīstības programmai – attiecīgā plānošanas reģiona attīstības programmai (4. attēls).
16
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Lai noteiktu teritorijas izmantošanu, vietējā līmenī tiek izstrādāti arī tādi plānošanas dokumenti kā teritorijas plānojums, lokālplānojums, detālplānojums un tematiskais plānojums, savukārt nacionālā līmenī – jūras plānojums. Nacionālais līmenis Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija Nacionālais attīstības plāns
Reģionālais līmenis Plānošanas reģiona ilgtspējīgas attīstības stratēģija Plānošanas reģiona attīstības programma
Vietējais līmenis Pašvaldības ilgtspējīgas attīstības stratēģija Pašvaldības attīstības programma
4. attēls. Plānošanas dokumentu hierarhija teritoriālā līmenī
Teritorijas attīstības plānošanas dokumenti ir publicēti plānošanas reģionu un pašvaldību mājas lapās, kā arī Teritorijas attīstības plānošanas dokumentu portālā http://www.geolatvija.lv.
Reģionāla un vietēja līmeņa plānošanas dokumentos jārespektē nacionāla līmeņa politikas plānošanas dokumentos paredzētais. Lai inf ormētu par nozaru politiku prioritātēm un sekmētu nozaru politiku prioritāšu īstenošanu reģionālā un vietējā līmenī, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas vadībā ir izstrādātas Nozaru politiku vadlīnijas pašvaldībām, kur sniegts nozaru ministriju redzējums par būtiskākajiem uzstādījumiem pašvaldību darbībai. Teritorijas attīstības plānošanu regulē “Teritorijas attīstības plānošanas likums” un tam pakārtotie Ministru kabineta noteikumi, tai skaitā Ministru kabineta 2013. gada 16. jūlija noteikumi Nr. 402 “Noteikumi par plānošanas reģionu teritorijas attīstības plānošanas dokumentiem” un Ministru kabineta 2014. gada 14. oktobra noteikumi Nr. 628 “Noteikumi par pašvaldību teritorijas attīstības plānošanas dokumentiem”.
17
4. Ilgtermiņa plānošana Ilgtermiņa plānošana nosaka politiku periodam līdz 25 gadiem. Lielākoties ilgtermiņa plānošana tiek veikta 15–20 gadu periodam, jo šādā termiņā iespējams ar pieņemamu varbūtību prognozēt attīstības tendences, ņemot vērā straujo tehnoloģiju attīstību. Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija ir hierarhiski augstākais plānošanas dokuments, kas nosaka valsts ilgtermiņa attīstības stratēģiju un telpiskās attīstības perspektīvu nacionālā līmenī. Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģijas izstrādi nodrošina Ministru kabinets, un šo stratēģiju apstiprina Saeima.
Inf ormācija par Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģijas īstenošanu tiek sniegta pirmajā un trešajā gadā pēc Saeimas vēlēšanām Ministru prezidenta ikgadējā ziņojumā Saeimai.
Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģiju līdz 2030. gadam apstiprināja 2010. gada 10. jūnijā. Stratēģija ietver septiņas prioritātes – kultūras telpas attīstība, ieguldījumi cilvēkkapitālā, paradigmas maiņa izglītībā, inovatīva un ekoef ektīva ekonomika, daba kā nākotnes kapitāls, telpiskās attīstības perspektīva, kā arī inovatīva pārvaldība un sabiedrības līdzdalība.
18
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
5. Vidēja termiņa plānošana
Politikas mērķi
Vidēja termiņa plānošana nosaka politiku laikposmam līdz septiņiem gadiem. Vidēja termiņa plānošana lielākoties tiek veikta septiņiem gadiem, kas atbilst Eiropas Savienības Strukturālo un investīciju fondu plānošanas periodam. Taču vidēja termiņa politiku var veidot arī īsākam laikposmam, piemēram, pieciem gadiem. 5.1. Nacionālais attīstības plāns
Politikas rezultāti un rezultatīvie rādītāji
Rīcības virzieni
Uzdevumi Teritoriālā perspektīva (ja attiecināms) Nepieciešamais finansējums
5. attēls. Pamatnostādņu saturs
Hierarhiski augstākais vidēja termiņa plānošanas dokuments ir Nacionālais attīstības plāns, kas nosaka valsts vidēja termiņa attīstības stratēģiju – mērķus, prioritātes, rīcības virzienus, uzdevumus un sasniedzamos politikas rezultātus –, kā arī par uzdevumu īstenošanu atbildīgās institūcijas. Nacionālā attīstības plāna izstrādi nodrošina Ministru kabinets, un šo plānu apstiprina Saeima.
Nacionālais attīstības plāns 2014.–2020. gadam tika apstiprināts 2012. gada 20. decembrī. Plāns iekļauj trīs prioritātes – tautas saimniecības izaugsme, cilvēka drošumspēja, izaugsmi atbalstošas teritorijas –, un tajā norādīts arī indikatīvs finansējums un tā avoti plāna īstenošanai. Informācija par Nacionālā attīstības plāna īstenošanu tiek sniegta pirmajā un trešajā gadā pēc Saeimas vēlēšanām Ministru prezidenta ikgadējā ziņojumā Saeimai. 5.2. Pamatnostādnes Pamatnostādnes izstrādā, ja nepieciešams mainīt esošo politiku un vienoties par jauniem vidēja termiņa politikas virzieniem.
Pamatnostādnes izstrādā starpnozaru jautājumu risināšanai, lai saskaņotu un savstarpēji papildinātu nozaru ieguldījumus kopīgu mērķu sasniegšanā. Piemēram, reģionālās politikas pamatnostādnēs jāskata gan reģionu ekonomikas, gan iedzīvotāju mobilitātes un pakalpojumu pieejamības jautājumi, tāpēc ka izmaiņas tikai vienā no minētajām jomām nesniegs gaidītos rezultātus.
Pamatnostādnēs nosaka politikas mērķus un rezultātus, rīcības virzienus, tiem pakārtotos uzdevumus un par uzdevumu izpildi atbildīgās institūcijas, kā arī indikatīvas izmaksas, atsevišķi norādot piešķirto un papildus nepieciešamo finansējumu (5. attēls). Nozaru politika jāveido ciešā sasaistē ar hierarhiski augstākajos plānošanas dokumentos noteiktajiem politikas virzieniem. Izstrādājot pamatnostādnes, jāņem vērā Nacionālajā attīstības plānā noteiktie stratēģiskie rādītāji, rīcības virzienos noteiktie mērķi un to sasniegšanas rādītāji, kā arī rīcības virziena ietvaros veicamie uzdevumi, lai pamatnostādnes sniegtu ieguldījumu nacionālajā līmenī noteikto mērķu sasniegšanā.
Lai sekmētu sadarbību un sinerģiju politikas veidošanā, nākamajā plānošanas periodā (no 2021. gada) izstrādājamo pamatnostādņu sarakstu skatīs Nacionālās attīstības padomē, ja nepieciešams, rosinot nozaru pamatnostādņu apvienošanu (6. attēls).
19
Lai sagatavotu pamatnostādņu sarakstu, institūcijas iesniedz Pārresoru koordinācijas centrā informāciju par plānotajām pamatnostādnēm, to mērķi, izstrādes nepieciešamību, kā arī īsu satura izklāstu.
Papildus iepriekš minētajam reģionālajai attīstībai nozīmīgu jomu pamatnostādnēs norāda politikas teritoriālo perspektīvu – plānotās politikas ietekmi uz teritoriju attīstību. Par reģionālajai attīstībai nozīmīgām jomām tiek uzskatītas tās Ekonomikas ministrijas, Finanšu ministrijas, Izglītības un zinātnes ministrijas, Kultūras ministrijas, Labklājības ministrijas, Satiksmes ministrijas, Veselības ministrijas, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas un Zemkopības ministrijas pārziņā esošās jomas, kurās politiku lietderīgi diferencēt dažādās valsts teritorijas daļās. Tās neietver jomas, kas saistītas ar nacionāla līmeņa iniciatīvām, t. sk. starptautiskās konkurētspējas veicināšanu un atbalstu izcilības iniciatīvām, un projektus jomās, kur visā Latvijas teritorijā nodrošināmi vienoti standarti. Izvēloties politikas risinājumus, ņem vērā reģionālās politikas mērķus, uzstādījumus un principus, kas noteikti Reģionālās politikas pamatnostādnēs, izvērtē iespējas un nepieciešamību paredzēt atbalsta pasākumu teritoriālu dif erenciāciju, lai veicinātu politikas efektivitāti un atbilstību teritorijas vajadzībām, kā arī iespēju robežās paredz sasniedzamos rezultātus teritoriālā dalījumā. Teritoriālo perspektīvu plāno, ņemot vērā:
§ politikas sasniegtos rezultātus dažādās teritorijās (ja īstenotā politika kādā teritorijā ir mazāk efektīva, jāveido papildu vai atšķirīgi pasākumi); § teritoriju atšķirīgo specifiku un problemātiku (piemēram, Latgalē mazāks iedzīvotāju īpatsvars ir gatavs uzsākt uzņēmējdarbību, tāpēc nepieciešami papildu stimuli);
§ reģionālās politikas mērķteritoriju specifiskās iezīmes un attīstības potenciālu (piemēram, kultūras, tūrisma un kūrortu attīstības iespējas Rīgas metropoles areālā);
§ perspektīvo apdzīvojuma struktūru (starptautiskas, nacionālas un reģionālas nozīmes attīstības centri kā darbavietu un pakalpojumu centri, kam nepieciešams nodrošināt atbilstošu infrastruktūru un cilvēkresursu kapacitāti); § reģionālās un vietējās attīstības prioritātes (piemēram, ceļi, kas nodrošina iedzīvotājiem darbavietu un pakalpojumu sasniedzamību).
Piemēram, Transporta attīstības pamatnostādnēs 2014.–2020. gadam detalizēti apskatītas reģionālās attīstības tendences un problēmas, ņemts vērā nacionālas un reģionālas nozīmes attīstības centru tīkls un reģionu plānošanas dokumentos noteiktais, kā arī iekļautas kartes esošās situācijas un plānotās politikas ilustrēšanai.
2020 Balstoties uz Nacionālās attīstības padomes lēmumu, tiek veikta pamatnostādņu izstrāde 2021.-2027.gadam
2019 Diskusija Nacionālās attīstības padomē par pamatnostādņu sarakstu
2019 Ministrijas iesniedz PKC informāciju par plānotajām pamatnostādnēm
2017–2018 Ministrijas veic spēkā esošo pamatnostādņu starpposma izvērtējumu
6. attēls. Nacionālās attīstības padomes loma nākamā plānošanas perioda (2021.–2027. gads) pamatnostādņu izstrādē
20
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
SVARĪGI! Izstrādājot teritoriālo perspektīvu, var izmantot šādus datu avotus:
§ Reģionālās attīstības indikatoru modulis (RAIM) http://raim.gov.lv;
§ Teritorijas attīstības plānošanas dokumentu portāls http://www.geolatvija.lv;
§ Plānošanas reģionu un pašvaldību attīstības plānošanas dokumenti, kas pieejami institūciju tīmekļvietnēs. Konkrētu darbību plānošana ir cieši saistīta ar pieejamajiem budžeta resursiem, un budžeta plānošana Latvijā tiek veikta triju gadu periodam – nākamajam gadam un diviem tam sekojošiem gadiem (n, n+1 un n+2 gadam). Līdz ar to konkrēti pasākumi pamatnostādņu īstenošanai plānojami īstermiņā un atspoguļojami pamatnostādņu īstenošanai izstrādātos plānos.
Plānu pamatnostādņu īstenošanai var apstiprināt vienlaikus ar pamatnostādnēm vai arī, apstiprinot pamatnostādnes, uzdot noteiktā termiņā izstrādāt plānu to īstenošanai. 5.3. Vidēja termiņa plāns Lai gan vairumā gadījumu plāns tiek izstrādāts kā īstermiņa plānošanas dokuments, tomēr atsevišķos gadījumos plānu var izstrādāt arī vidējam termiņam, piemēram, pamatnostādņu vietā, ja netiek plānots noteikt jaunus vidēja termiņa attīstības virzienus, taču ir nepieciešams konkrētu veicamo pasākumu līmenī noteikt plānoto rīcību laikposmam, kas garāks par trim gadiem.
Vidēja termiņa plāna izstrādāšana ir lietderīga arī gadījumos, kad jāpamato Eiropas Savienības finansētu programmu ieguldījumi nozarē, ņemot vērā, ka Eiropas Savienības budžets tiek plānots septiņu gadu periodam. Piemēram, Tiesu varas un tiesībaizsardzības iestāžu darbinieku cilvēkresursu kapacitātes stiprināšanas un kompetenču attīstīšanas plāns 2015.–2020. gadam ir sagatavots, lai īstenotu Eiropas Savienības finansējumu nozarē.
21
6. Plānošana īstermiņā Īstermiņa plānošana nosaka politiku līdz trim gadiem (ieskaitot), nodrošinot ciešu sasaisti ar budžeta plānošanu, kas Latvijā tiek veikta trīs gadu periodam.
Plāns ir īstermiņa vai vidēja termiņa politikas plānošanas dokuments, kurā pasākumu līmenī ir noteikta konkrēta rīcība nozaru politikas ieviešanai. Plānu var izstrādāt (1) pamatnostādņu ieviešanai, (2) pamatnostādņu vietā un (3) augstākas institūcijas dotā uzdevuma izpildei.
Plānu izstrādā pamatnostādņu ieviešanai vienā vai vairākās nozarēs. Ja pamatnostādnes pēc būtības ir stratēģisks dokuments, kuru tā darbības periodā nebūtu vēlams grozīt, tad plāns ir dokuments ar pietiekamu elastību un spēju nepieciešamības gadījumā atbilstoši reaģēt uz iekšējās un ārējās vides pārmaiņām. Prakse ir pierādījusi, ka nozaru ministrijām lielākoties rodas grūtības detalizēti un reālistiski saplānot konkrētu rīcību un finansējumu vidējam termiņam, tādēļ pamatnostādņu ieviešanas plānu izstrādā kā īstermiņa plānošanas dokumentu trim gadiem. Ja nav nepieciešams noteikt jaunus attīstības virzienus līdz šim īstenotajā politikā, taču arī turpmāk būtu veicami konkrēti pasākumi tās īstenošanai, tad pamatnostādņu vietā izstrādā plānu, turpinot iepriekšējā perioda pamatnostādnēs noteikto virzienu īstenošanu. Piemēram, Politikas plānošanas sistēmas attīstības pamatnostādņu 2007.– 2013. gadam īstenošanas gala izvērtējumā secināja, ka ir izveidota un normatīvajā regulējumā nostiprināta vienota attīstības plānošanas sistēma, kā arī skaidri noteikti politikas plānošanas pamatprincipi. Tādēļ jauna vidēja termiņa politikas plānošanas dokumenta izstrāde attīstības plānošanas jomā nav nepieciešama. Konkrēti pasākumi attīstības plānošanas sistēmas darbības uzlabošanai tika ietverti Attīstības plānošanas sistēmas uzlabošanas pasākumu plānā 2014.–2016. gadam. Plānu izstrādā arī augstākas institūcijas dotā uzdevuma izpildei. Piemēram, lai noteiktu konkrētus atbalsta pasākumus ārzemēs strādājošajiem Latvijas iedzīvotājiem, kuri vēlas atgriezties Latvijā vai attīstīt biznesa saikni ar Latviju, Ministru kabineta uzdevumā tika izstrādāts Reemigrācijas atbalsta pasākumu plāns 2013.–2016. gadam.
Plānā norāda tā mērķi, pamatnostādnēs vai citos attīstības plānošanas dokumentos minēto politikas rezultātu (vai vairākus) un sasniedzamo rezultatīvo rādītāju, plāna rīcības virzienus un pasākumus, kā arī to darbības rezultātus un rezultatīvos rādītājus, kas ļauj objektīvi novērtēt šo pasākumu izpildi (7. attēls). Katram pasākumam nosaka par tā īstenošanu atbildīgo un līdzatbildīgās institūcijas un pasākuma izpildes termiņu ar precizitāti līdz pusgadam. Ja ir zināms konkrēts izpildes termiņš (datums, mēnesis, gads), kurš noteikts, piemēram, tiesību aktos, tad norāda to. Līdzīgi kā pamatnostādnēs, reģionālajai attīstībai nozīmīgu nozaru izstrādātajos plānos ietver arī politikas teritoriālo perspektīvu, ja plānotā ietekme nav vienlīdz attiecināma uz visu valsts teritoriju.
Plāna mērķis Politikas rezultāti un rezultatīvie rādītāji
Rīcības virzieni
Uzdevumi
Pasākumi
Darbības rezultāti Teritoriālā perspektīva (ja attiecināms) Esošais un papildus nepieciešamais finansējums
7. attēls. Plāna saturs
22
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Nosakot plāna īstenošanas finansējumu, plāna izstrādātājs valsts budžeta programmu (apakšprogrammu) līmenī identificē vidēja termiņa budžeta ietvara likumā paredzētos līdzekļus katra pasākuma īstenošanai, kā arī nepieciešamo papildu finansējumu, pievienojot detalizētus aprēķinus.6 Detalizētu aprēķinu pievienošana jau plāna izstrādes stadijā sniedz lēmumu pieņēmējam pamatotus pierādījumus attiecībā uz pasākuma papildu izmaksām, kā arī ļauj ministrijām taupīt administratīvo resursu. Jauno politikas iniciatīvu pieteikumu procesā šāda informācija Finanšu ministrijai un Pārresoru koordinācijas centram nav atkārtoti jāsniedz, ja jaunās politikas iniciatīvas aprakstā tiek sniegta norāde uz jauno politikas iniciatīvu pamatojošiem dokumentiem, kur jau sniegti šādi aprēķini.
Ministru kabineta 2009. gada 15. decembra instrukcijas Nr. 19 “Tiesību akta sākotnējās ietekmes izvērtēšanas kārtība” IV nodaļa
6
23
7. Konceptuālu lēmumu pieņemšana Konceptuālu ziņojumu izstrādā, lai izšķirtos par rīcību iepriekš noteiktu nozaru politiku īstenošanā. Konkrētā politika var būt noteikta politiskajās vadlīnijās, pamatnostādnēs, plānos vai likumos, taču atbildīgajai nozares ministrijai nepieciešams valdības lēmums par to, kādā veidā vislabāk nodrošināt noteikto mērķu sasniegšanu vai arī tam ir nepieciešams papildu finansējums.
Problēmas izklāsts un risku analīze
Konceptuālā ziņojumā ietver problēmas izklāstu, norādot iespējamos riskus, ja esošā situācija netiek mainīta, un piedāvā vienu risinājumu vai vairākus risinājumus (izvēle starp alternatīvām) (8. attēls).
Risinājums vai risinājuma varianti
Risku izvērtējums ir daļa no plānošanas dokumenta sākotnējā ietekmes izvērtējuma un sniedz priekšstatu par iespējamiem draudiem, ja problēma netiks risināta. Sākotnēji identificē riskus (piemēram, kodolenerģijas ražošanas atjaunošanai ir vides riski, finanšu riski, ekonomiskie riski, politiskie riski), pēc tam riskus klasificē (piemēram, analizējot riska iestāšanās varbūtību). Tad veic vispārēju risku analīzi, ja nepieciešams (piemēram, detalizēti analizējot vides riskus ar augstu iestāšanās pakāpi), kā arī nosaka pasākumus risku iespējamās ietekmes mazināšanai.
Risinājumu sākotnējās ietekmes izvērtējums Esošais un papildus nepieciešamais finansējums katram risinājuma variantam
Risku analīzei izmanto kvalitatīvās un kvantitatīvās metodes (sk. arī šīs rokasgrāmatas 13.1. apakšnodaļu “Izvērtēšanas metodes”). Visbiežāk tiek lietotas kvalitatīvās risku analīzes metodes, kas balstās uz loģiskiem, izsvērtiem secinājumiem, pārzinot konkrēto jomu. Savukārt ar kvantitatīvo risku analīzes metožu palīdzību aprēķina risku iespējamību un modelē iespējamos attīstības scenārijus.
8. attēls. Konceptuāla ziņojuma saturs
Konceptuālā ziņojuma izstrādātājs valsts budžeta programmu (apakšprogrammu) līmenī identificē vidēja termiņa budžeta ietvara likumā paredzētos līdzekļus katra piedāvātā risinājuma īstenošanai, kā arī papildus nepieciešamo finansējumu, pievienojot detalizētus aprēķinus7, kurus līdzīgi kā plāna izstrādē var izmantot jauno politikas iniciatīvu pieteikumu iesniegšanas procesā. Papildus izvērtē un norāda arī iespējamo līdzekļu ietaupījumu. Parasti politikas plānošanas dokumentus pirms iesniegšanas apstiprināšanai valdībā izsludina Valsts sekretāru sanāksmē, lai ministrijas un valdības sociālie un sadarbības partneri sniegtu savu viedokli un saskaņojumu. Konceptuālu ziņojumu var neizsludināt Valsts sekretāru sanāksmē, ja nepieciešama ātra lēmuma pieņemšana. Vienlaikus ir jānodrošina dokumenta saskaņošana ar visām institūcijām, kuru kompetenci tas skar. Konceptuālu ziņojumu apstiprina ar Ministru kabineta rīkojumu, kurā norāda atbalstīto risinājumu, atbildīgās institūcijas, tām noteiktos uzdevumus un to izpildes termiņus.
Konceptuāla ziņojuma ietekmes izvērtējumu veic attiecīgās politikas (pamatnostādņu un plānu) ietekmes izvērtējumu ietvaros, kā arī izstrādājot un ieviešot attiecīgus normatīvos aktus.
Ministru kabineta 2009. gada 15. decembra instrukcijas Nr. 19 “Tiesību akta sākotnējās ietekmes izvērtēšanas kārtība” IV nodaļa
7
24
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Praksē ir konstatēti gadījumi, kad konceptuālu jautājumu risināšanai vai politikas plānošanai ministrijas iesniedz Ministru kabinetā izskatīšanai informatīvo ziņojumu. Jāuzsver, ka inf ormatīvais ziņojums nav politikas plānošanas dokuments, bet gan informācija vai pārskats par Ministru kabineta kompetencē esoša jautājuma risināšanas gaitu, par Ministru kabineta atbalstīta plānošanas dokumenta īstenošanu vai tiesību akta izpildi8. SVARĪGI! Jāņem vērā atšķirība starp konceptuālu ziņojumu un informatīvo ziņojumu. Konceptuāls ziņojums Izstrādā, ja nepieciešams izšķirties par noteiktu rīcību politikas īstenošanā, tajā skaitā finansējuma piešķiršanu, un pastāv dažādas izvēles un rīcības varianti mērķa sasniegšanai. Informatīvs ziņojums Izstrādā:
§ lai sniegtu valdībai pārskatu par politikas plānošanas dokumentu īstenošanu vai tiesību aktu izpildi, piemēram, inf ormatīvais ziņojums “Ģimenes valsts politikas pamatnostādņu 2011.–2017. gadam īstenošanas vidusposma (2012.– 2014. gadā) novērtējums”; § lai inf ormētu valdību par tās kompetencē esoša jautājuma risināšanas gaitu vai problēmām kādā jomā, piemēram, informatīvais ziņojums “Pārskats Ministru kabinetam par noslēgto publiskās un privātās partnerības līgumu izpildi”;
§ lai vienotos dažādos jautājumos saistībā ar Latvijas dalību Eiropas Savienībā, piemēram, Inf ormatīvais ziņojums par Eiropas Savienības Ārlietu padomes 2015. gada 18. maija sanāksmē izskatāmajiem jautājumiem. Līdz 2015. gadam konceptuālu lēmumu pieņemšanai ministrijas izstrādāja koncepcijas. Pašreiz, izstrādājot risinājumus iepriekš noteiktu nozaru politiku īstenošanā, tāds politikas plānošanas dokumentu veids kā koncepcija vairs nepastāv, un tas ir aizstāts ar konceptuālu ziņojumu. SVARĪGI! Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa noteikumu Nr. 300 “Ministru kabineta kārtības rullis” 58. punkts
8
Ņemot vērā, ka spēkā esošās koncepcijas, ko ministrijas ir izstrādājušas vidēja termiņa plānošanas periodam, pēc satura ir atšķirīgas un nereti atbilst citiem politikas plānošanas dokumentu veidiem, ir noteikts pārejas periods un tās ir spēkā ne ilgāk kā līdz 2020. gada 31. decembrim.
25
8. Politiskās vadlīnijas 8.1. Politisko vadlīniju ietvars Izstrādājot plānošanas dokumentus, ievēro attiecīgā pārvaldes līmeņa politisko vadlīniju dokumentus, kas izvirza uzdevumus valsts un pašvaldību institūcijām. Valdības politiskās vadlīnijas nosaka Deklarācija par Ministru kabineta iecerēto darbību (turpmāk – Deklarācija). Tās īstenošanai atsevišķi izstrādā rīcības plānu. Par politiskām vadlīnijām uzskatāmi arī dokumenti, kuri tieši vai pastarpināti ietekmē kopējo valsts attīstību, piemēram, ne mazāk svarīga loma ir politisko partiju programmām, kurās ietvertos priekšlikumus valdību veidojošās partijas vēlas iekļaut arī Deklarācijā.
Valdošās koalīcijas darbu līdztekus Deklarācijai nosaka sadarbības jeb koalīcijas līgums, kas ir Saeimā pārstāvēto un Ministru kabinetu veidojošo politisko partiju sadarbības līgums. Tā ir brīvprātīga, koleģiāla vienošanās par savstarpējo sadarbību, uzticību un atbildību, kā arī pēctecību iepriekšējo valdību iesākto reformu turpināšanai. Koalīcijas līgums ir vienošanās, ko partijas slēdz kā tradicionālu Deklarācijas papildinājumu, kurā vienojas par valdības darba prioritātēm un politisko spēku sadarbības nosacījumiem un kura neievērošana var būt par iemeslu valdības demisijai. Ministru prezidents var noteikt galvenās politiskās vadlīnijas, kuras jāpilda viņa izveidotajai valdībai, un šīs tiesības ir ekskluzīvā Ministru prezidenta kompetencē, jo tās nevar izmantot Ministru prezidentu aizvietojošais ministrs9.
Politisko vadlīniju dokumentus izstrādā, izvērtējot hierarhiski augstākos ilgtermiņa un vidēja termiņa attīstības plānošanas dokumentus un nacionālās drošības politikas plānošanas dokumentus10, kā arī nodrošina to saskaņotību ar Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģiju un Nacionālo attīstības plānu vai piedāvā tos pārskatīt11. Esošā sistēma ir pietiekami elastīga, jo vienlaikus nodrošina pēctecību valsts ilgtermiņa attīstībai un atļauj īstenot politiskās ambīcijas, pārskatot jau pieņemtus ilgtermiņa un vidēja termiņa attīstības plānošanas dokumentus un piedāvājot jaunus risinājumus. 8.2. Deklarācija par Ministru kabineta iecerēto darbību Deklarācija ir politisko vadlīniju dokuments, kuru, izvērtējot hierarhiski augstākos ilgtermiņa un vidēja termiņa attīstības plānošanas dokumentus un nacionālās drošības politikas plānošanas dokumentus, izstrādā Ministru kabineta pilnvaru laikam un kurā ietver Ministru kabineta darbības prioritātes, sasniedzamos mērķus un rezultātus12. Deklarācijas izstrādi Ministru prezidenta vai Ministru prezidenta amata kandidāta uzdevumā un nepieciešamajā apjomā koordinē Pārresoru koordinācijas centrs13.
Deklarācija ir galvenais politisko vadlīniju dokuments, kas nosaka valdības prioritātes un veicamos uzdevumus visam valdības darbības laikam.
10
Ministru kabineta iekārtas likuma 15. panta pirmā daļa
11
Attīstības plānošanas sistēmas likuma 11. panta ceturtā daļa
12
Ministru kabineta iekārtas likuma 15. panta pirmā daļa
13
Ministru kabineta iekārtas likuma 15. panta ceturtā daļa
26
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
SVARĪGI! Deklarācijā neizdara grozījumus un papildinājumus.
8.3. Valdības rīcības plāns Ministru kabinets triju mēnešu laikā pēc tam, kad Saeima tam izteikusi uzticību, Ministru kabineta kārtības rullī noteiktajā kārtībā izstrādā un apstiprina rīcības plānu Deklarācijas īstenošanai14 (turpmāk – valdības rīcības plāns).
Valdības rīcības plāna izstrādi Ministru prezidenta vai Ministru prezidenta amata kandidāta uzdevumā koordinē Pārresoru koordinācijas centrs. Mēneša laikā pēc tam, kad Saeima nobalsojusi par uzticības izteikšanu jaunajam Ministru kabinetam, katra ministrija sadarbībā ar valdības sociālajiem partneriem, sadarbības partneriem un nozari pārstāvošajām nevalstiskajām organizācijām sagatavo valdības rīcības plāna projektu un iesniedz to Pārresoru koordinācijas centrā15. SVARĪGI! Valdības rīcības plāns kalpo kā Deklarācijas un Nacionālā attīstības plāna īstenošanas un uzraudzības instruments. Valdības rīcības plāns atbilstoši Deklarācijai atspoguļo precīzus pasākumus, to izpildes termiņus, kā arī norāda sasniedzamos rezultātus16. Valdības rīcības plānu apstiprina ar Ministru kabineta rīkojumu.
14
Ministru kabineta iekārtas likuma 15. panta trešā daļa
Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa noteikumu Nr. 300 “Ministru kabineta kārtības rullis” 35. punkts 15
Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa noteikumu Nr. 300 “Ministru kabineta kārtības rullis” 2. pielikums 16
27
Valdības rīcības plāna pasākumu piemērs: Deklarācijā dotais uzdevums
Rīcības plāna pasākums
Darbības rezultāts
NAP*
27. Turpināsim veidot profesionālu, efektīvu, modernu, uz rezultātu orientētu valsts pārvaldi, veicinot attālinātā darba iespējas, ieviešot e-pārvaldes principus publisko pakalpojumu sniegšanā, panākot uzlabojumus “Network Readiness” indeksa reitingā.
27.4. Izstrādāt publiskās pārvaldes informācijas sistēmu arhitektūru un nodrošināt tās ieviešanu. Ieviest risinājumu bezpapīra dokumentu apritei publiskajā pārvaldē un starp publisko pārvaldi un fiziskām un juridiskām privātpersonām, lai uzlabotu IKT pārvaldību un pilnveidotu publisko pakalpojumu sistēmu.
1. MK iesniegta publiskās pārvaldes informācijas sistēmu konceptuālā arhitektūra. 2. MK iesniegta publiskās pārvaldes informācijas sistēmu mērķarhitektūra un tās ieviešanas pasākumu plānojums. 3. MK iesniegts Valsts informācijas un komunikācijas tehnoloģiju pārvaldības likumprojekts. 4. Sasniegta bezpapīra dokumentu aprite 90% apjomā.
415, 408
Atbildīgā institūcija VARAM
Līdzatbildīgās institūcijas FM, CFLA
Izpildes termiņš 1. 01.06.2015. 2. 01.12 2015. 3. 30.06.2016. 4. 01.10.2018.
* Nacionālā attīstības plāna uzdevuma numurs un Nacionālā attīstības plāna rādītājs (ja attiecināms)
Grozījumus valdības rīcības plānā apstiprina ar Ministru kabineta rīkojumu pēc Ministru prezidenta ierosinājuma. Pēc valdības rīcības plāna vai tā grozījumu apstiprināšanas Pārresoru koordinācijas centrs atbilstoši Ministru kabineta rīkojumam aktualizē valdības rīcības plānu un ievieto to Pārresoru koordinācijas centra mājaslapā, kā arī nosūta atbildīgajām ministrijām un Valsts kancelejai ievietošanai Ministru kabineta mājaslapā17.
17 Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa noteikumu Nr. 300 “Ministru kabineta kārtības rullis” 43. un 44. punkts
28
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
SVARĪGI! Deklarācijā neiekļauj uzdevumus, kas paredz attīstības plānošanas dokumentu izstrādi vai ieviešanu.
Konkrētu dokumentu izstrādi un ieviešanu ietver valdības rīcības plānā, par kura īstenošanu valdības locekļi regulāri sniedz pārskatu Ministru prezidentam tiesību aktos noteiktā kārtībā un apjomā. Nevēlamā prakse: Deklarācijas uzdevums: Apstiprināsim Latvijas lauku attīstības programmu 2014.–2020. gadam. Valdības rīcības plāna pasākums: Nodrošināsim Latvijas lauku attīstības programmas 2014.–2020. gadam ieviešanu. Ieteicamā prakse: Deklarācijas uzdevums: Atbalstīsim mazo un vidējo lauku saimniecību, kā arī mājražotāju un lauku tūrisma uzņēmumu konkurētspējas un ef ektivitātes pieaugumu, tajā skaitā darbības dažādošanu un pievienotās vērtības radīšanu, lai nodrošinātu lauku vides un dzīvesveida saglabāšanu. Valdības rīcības plāna pasākums:
Pasākums 1: Sniegt atbalstu ražotāju grupām pieteikumu sagatavošanā, lai reģistrētu Latvijas produktus Eiropas Savienības aizsargātajos reģistros, tādējādi integrējot Latvijas kultūru un tradīcijas Eiropas Savienībā pārtikas nozarē, veicinot uzņēmumu konkurētspēju un efektivitātes pieaugumu.
Darbības rezultāts 1: Sagatavoti un iesniegti četri pieteikumi produktu nosaukumu iekļaušanai Eiropas Savienības Aizsargātu ģeogrāfiskās izcelsmes norāžu, Aizsargātu cilmes vietas nosaukumu un Garantēto tradicionālo īpatnību reģistrā. Pasākums 2: Nodrošināt mazo un vidējo saimniecību attīstībai, lauku tūrisma attīstībai, darbības dažādošanai, pievienotās vērtības radīšanai atbalstu no Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai.
Darbības rezultāts 2: Izstrādāti trīs Ministru kabineta noteikumu projekti, nodrošināta projektu iesniegumu pieņemšana. Līdz 2023. gadam atbalstītas 2370 mazās saimniecības.
29
8.4. Deklarācijas un valdības rīcības plāna uzraudzība un pēctecība Deklarācijas un valdības rīcības plāna izpildi Ministru kabineta kārtības rullī noteiktajā kārtībā kontrolē Ministru prezidents18.
Ministru prezidents ziņo Saeimai par Ministru kabineta paveikto un iecerēto darbību Saeimas kārtības rullī noteiktajā kārtībā19, sagatavojot Ministru prezidenta ikgadējo ziņojumu Saeimai par Deklarācijas un valdības rīcības plāna izpildi.
Lai nodrošinātu Ministru kabineta darbības nepārtrauktību, izstrādājot Deklarāciju un valdības rīcības plānu, Pārresoru koordinācijas centram noteiktā kārtībā iesniedz inf ormāciju par attiecīgā Ministru kabineta locekļa vadītajā nozarē paveikto un uzdevumiem, kas vērsti uz Nacionālā attīstības plāna mērķu sasniegšanu un kuru izpilde ir turpināma.
Pārresoru koordinācijas centrs to apkopo un nodod Ministru prezidentam vai Ministru prezidenta amata kandidātam20. Tādējādi jaunās valdības kandidāti, izstrādājot savas politiskās vadlīnijas (Deklarāciju), nodrošina iepriekšējās valdības darba rezultātu izvērtēšanu un pēctecību, turpinot un īstenojot aizsāktās reformas.
Kārtību, kādā ministri sniedz pārskatu par valdības rīcības plāna izpildi, nosaka Ministru kabineta rīkojumā, ar kuru tiek apstiprināts valdības rīcības plāns. Tiesību akti nenosaka, cik bieži ministriem šāds pārskats būtu jāsniedz. Atbilstoši pašreizējai praksei pārskatu par paveikto valdības rīcības plāna izpildē sniedz reizi gadā (piemēram, līdz 1. f ebruārim). Ministru prezidentam ir arī iespēja aicināt nozaru ministrus uz pārrunām par valdības rīcības plāna izpildi. SVARĪGI! Deklarācija nodrošina aizsākto reformu un valsts attīstības pēctecību.
“Partija X un partija Y ir vienojušās izveidot valdību, kura turpinās iepriekšējās valdības iesākto politiku.”
“Valdības prioritātes ir vērstas uz Latvijas iedzīvotāju apņēmību kopīgi sekmēt valsts attīstību, lai sasniegtu mērķus, kas noteikti Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģijā līdz 2030. gadam un Latvijas Nacionālajā attīstības plānā 2014.–2020. gadam.”
18
Ministru kabineta iekārtas likuma 15. panta piektā daļa
19
Ministru kabineta iekārtas likuma 15. panta sestā daļa
20
Ministru kabineta iekārtas likuma 22. pants
30
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
8.5 Ministru prezidenta noteiktās politiskās vadlīnijas Ministru prezidents vada Ministru kabineta darbu un nosaka tā galvenās politiskās vadlīnijas21. Valdības mērķu sasniegšanai Ministru prezidents valdības locekļiem izdod rīkojumus un rezolūcijas, kas uzskatāmas par politiskām vadlīnijām, ja tās vērstas uz Deklarācijā noteiktu uzdevumu vai valdības rīcības plānā iekļautu pasākumu izpildi vai nodrošina politiski izšķirīgu jautājumu risināšanu, atlikšanu vai pasteidzināšanu. Piemēram: “Labklājības ministram. Lūdzu nodrošināt konceptuālā ziņojuma par pensiju politiku iesniegšanu uz nākamo valdības sēdi.” Ievērojot Latvijā pastāvošo politisko praksi, Saeimā pārstāvētās un Ministru kabinetu veidojošās politiskās partijas vienojas par turpmāko sadarbību un veicamajiem darbiem (koalīcijas līgums). Ministru prezidents līdz šim praksē nav izmantojis likumā paredzētās tiesības izdot īpašas galvenās politiskās vadlīnijas ministriem ārpus Deklarācijā un koalīcijas līgumā noteiktā ietvara.
21
Ministru kabineta iekārtas likuma 6. panta pirmā daļa.
31
9. Jaunās politikas iniciatīvas Jaunās politikas iniciatīvas ir papildu valsts budžeta līdzekļu pieprasījumi valsts attīstībai (t. sk. strukturālo ref ormu īstenošanai), ko normatīvajos aktos noteiktā kārtībā un apjomā gatavo ministrijas un citas centrālās valsts iestādes.
Jaunās politikas iniciatīvas izstrādā Nacionālā attīstības plāna, Valsts aizsardzības koncepcijas un citu attīstības plānošanas dokumentu ieviešanai, kā arī budžeta iestāžu administratīvās spējas stiprināšanai.22 Tās gatavo tikai tad, ja atbilstoši aktuālajām makroekonomiskās attīstības prognozēm nākamajos gados būs pieejami līdzekļi jauno politikas iniciatīvu finansēšanai. Saeimai, Valsts prezidenta kancelejai, Augstākajai tiesai, Satversmes tiesai, Valsts kontrolei, Nacionālajai elektronisko plašsaziņas līdzekļu padomei, Tiesībsarga birojam, Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisijai un Ģenerālprokuratūrai ir tiesības iesniegt priekšlikumus par jaunām politikas iniciatīvām neatkarīgi no makroekonomiskās attīstības prognozēm23. SVARĪGI! Ministru kabinets pirms lēmuma pieņemšanas par atbalstāmajām jaunajām politikas iniciatīvām var noteikt kopējo pieejamo finansējumu sadalījumā pa pasākumiem, kas atbilst Nacionālajam attīstības plānam un citiem attīstības plānošanas dokumentiem, pasākumiem, kas atbilst Valsts aizsardzības koncepcijai, kā arī jaunajām politikas iniciatīvām, kuru atbilstība attīstības plānošanas dokumentiem netiek vērtēta. Pirms lēmuma pieņemšanas valdībā par atbalstāmajām jaunām politikas iniciatīvām ir lietderīga konceptuāla diskusija Nacionālajā attīstības padomē (sk. šīs rokasgrāmatas 2. nodaļā “Plānošanas institucionālais ietvars”) par kopējo pieejamo finansējumu un tā sadalījumu atbilstoši valsts attīstības prioritātēm.
Saeima pieņem vidēja termiņa budžeta ietvara likumu (to apstiprina katru gadu nākamo triju gadu periodam). Vidēja termiņa budžeta ietvara likumā tiek noteikti budžeta finanšu rādītāji, tostarp maksimāli pieļaujamais valsts budžeta izdevumu kopapjoms un maksimāli pieļaujamais valsts budžeta izdevumu kopējais apjoms katrai ministrijai un citām centrālajām valsts iestādēm. Jauno politikas iniciatīvu iesniegšanas termiņi tiek noteikti valsts budžeta sagatavošanas grafikā (to katru gadu apstiprina ar Ministru kabineta rīkojumu).
Saskaņā ar spēkā esošo normatīvo regulējumu24 ministriju un citu centrālo valsts iestāžu jaunās politikas iniciatīvas vērtē Finanšu ministrija un Pārresoru koordinācijas centrs, bet galīgo lēmumu par atbalstāmām jaunām politikas iniciatīvām pieņem Ministru kabinets.
22 Likuma par budžetu un finanšu vadību 16.1 panta trešā un trešā prim daļa 23 Likuma par budžetu un finanšu vadību 16.1 panta otrā prim daļa 24 Ministru kabineta 2012. gada 11. decembra noteikumi Nr. 867 “Kārtība, kādā nosakāms maksimāli pieļaujamais valsts budžeta izdevumu kopapjoms un maksimāli pieļaujamais valsts budžeta izdevumu kopējais apjoms katrai ministrijai un citām centrālajām valsts iestādēm vidējam termiņam”.
32
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Pēc jauno politikas iniciatīvu izvērtēšanas Finanšu ministrija iesniedz Ministru kabinetā inf ormatīvo ziņojumu (atbilstoši budžeta sagatavošanas grafikam, parasti vasaras beigās), kurā norāda visas iesniegtās jaunās politikas iniciatīvas prioritārā secībā atbilstoši vērtēšanas kritērijiem. Pamatojoties uz informatīvajā ziņojumā sniegto inf ormāciju, Ministru kabinets uzsāk politiskās diskusijas par atbalstāmām jaunām politikas iniciatīvām atbilstoši valsts budžeta iespējām.
Ja Ministru kabinetā ir pieņemts lēmums par jaunu politikas iniciatīvu atbalstīšanu, tad papildus valsts budžeta bāzes izdevumiem ieplāno finanšu līdzekļus valsts attīstības izdevumiem. Ministru kabinets apstiprina vispārējo valdības budžeta plānu (atbilstoši budžeta sagatavošanas grafikam, parasti oktobrī) un iesniedz Saeimā budžeta likumprojektu paketi, ietverot tajā jaunās politikas iniciatīvas.
Saeimas vēlēšanu gados budžeta procesu iesāk vēlāk un pēc jaunās valdības izveidošanas un atbilstoši tās Deklarācijā un valdības rīcības plānā noteiktajām politiskajām vadlīnijām jaunās politikas iniciatīvas parasti izskata un lēmumu pieņem jaunā valdība.
33
10. Plānošanas dokumentu izstrāde Pirms politikas izstrādes veic vispārēju analīzi, izvērtējot gan attiecīgajā jomā pieņemtos plānošanas dokumentus, gan spēkā esošos normatīvos aktus, kur ne vienmēr ir iespēja nodrošināt sistemātisku un vienveidīgu pieeju. Piemēram, ja likumdevējs ir pieņēmis likumu kādā stratēģiski svarīgā nozarē, kurā nav izstrādāti attiecīgi plānošanas dokumenti, jābūt pietiekami pamatotam iemeslam un lietderībai papildus likumam izstrādāt vēl plānošanas dokumentu. Tas nozīmē, ka atbilstoši spēkā esošajai plānošanas sistēmai ne visas jomas un nozares ir aptvertas ar plānošanas dokumentiem. 10.1. Plānošanas dokumentu izstrādes ierosināšana Institūcija izstrādā plānošanas dokumentus 1) pēc savas iniciatīvas, 2) izpildot augstākas institūcijas uzdevumus (dodot šādu uzdevumu, vēlams nenosaukt konkrētu plānošanas dokumenta veidu, lai izstrādātājs var izvēlēties atbilstošāko) un 3) ja to izstrādi paredz normatīvais akts. SVARĪGI! Pirms plānošanas dokumenta izstrādes atbildiet uz šādiem jautājumiem! § Kāds ir plānošanas dokumenta mērķis?
§ Vai esošais normatīvais regulējums nav pietiekams?
§ Vai plānotas būtiskas izmaiņas esošajā politikā un jaunu politikas virzienu noteikšana? § Vai attiecīgā iecere nav iekļaujama kādā citā plānošanas dokumentā? § Kā dokuments iekļausies attīstības plānošanas sistēmā?
§ Vai dokuments palīdzēs īstenot Nacionālajā attīstības plānā noteikto? § Vai dokuments aptvers vairāku nozaru politikas? § Vai ir izvērtēta līdzšinējās politikas ietekme?
Plānošanas dokumentus izstrādā, ievērojot Attīstības plānošanas sistēmas likumā, Teritorijas attīstības plānošanas likumā un tiem pakārtotajos normatīvajos aktos noteiktās prasības.
34
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Jāņem vērā, ka daļai plānošanas dokumentu ir veicams stratēģiskais ietekmes uz vidi novērtējums atbilstoši likumā “Par ietekmes uz vidi novērtējumu” noteiktajam, tai skaitā plānošanas dokumentiem lauksaimniecības, mežsaimniecības, zivsaimniecības, enerģētikas, rūpniecības, transporta, atkritumu apsaimniekošanas, ūdens resursu apsaimniekošanas, telekomunikāciju, tūrisma un derīgo izrakteņu ieguves jomā. Plānošanas dokumentu veido īsi, skaidri un loģiski formulējot tā satura izklāstu.
Ja plānošanas dokumentā paredzēts dot uzdevumus citām institūcijām vai tiek skarta to kompetence, tās iesaista attiecīgā dokumenta projekta izstrādē. Tādējādi laikus tiek identificēts risināmo jautājumu loks un nodrošināta pilnīgāka un plašāka problēmjautājumu analīze, kā arī dokumenta projekta saskaņošana jau tā izstrādes sākumposmā. SVARĪGI! Plānošanas dokumentā jāietver inf ormācija par saistītiem rīcības virzieniem, uzdevumiem vai pasākumiem, kas jau minēti citos plānošanas dokumentos, tos nedublējot, bet iekļaujot atsauci uz plānošanas dokumentiem, kuros šāda informācija jau ir sniegta (norādot konkrēto mērķi, rīcības virzienu, uzdevumu, pasākumu), kā arī, ja nepieciešams, sniedz īsu aprakstu.
10.2. Plānošanas dokumentu izstrādes principi Izstrādājot plānošanas dokumentus, ievēro šādus principus, kas ietverti normatīvajos aktos un izveidojušies plānošanas dokumentu izstrādes praksē:
1) nodrošina dokumenta atbilstību hierarhiski augstākiem plānošanas dokumentiem un tajos noteiktajiem mērķiem, kā arī iekļaušanos vienotajā politikas plānošanas dokumentu hierarhijā (hierarhijas princips);
2) plānošanas dokumentus izstrādā, ja attiecīgā politika nav iepriekš noteikta vai līdzšinējā plānošanas dokumenta ietekmes izvērtējumā konstatēts, ka ir nepieciešama turpmākā rīcība. Jāizvairās no lieku vai dublējošu dokumentu sagatavošanas (samērīguma princips);
Iecerētās politikas sākotnējais, eksperimentālais izmēģinājums praksē, kura rezultāti tiek nodoti izvērtēšanai, lai pilnveidotu plānoto pieeju jau pirms politikas ieviešanas. 25
3) politiku plāno pirms normatīvā akta izdošanas un, izstrādājot normatīvos aktus, ņem vērā attīstības plānošanas dokumentus. Turklāt, izstrādājot plānošanas dokumentu vai izdarot tajā grozījumus, nodrošina dokumentu savstarpēju saskaņotību un izmaiņu veikšanu arī saistītajos dokumentos. Tomēr ne vienmēr ir īstenots pilns politikas plānošanas cikls, pirms likumdošanas iniciatīvas pieņemot plānošanas dokumentu (sasaistes un saskaņotības princips);
4) mērķus, rezultātus un rīcību plāno, balstoties uz pierādījumiem, ka noteiktā rīcība panāks attiecīgos rezultātus. Tādēļ nepieciešama politikas ietekmes izvērtēšana, pilotprojektu jeb izmēģinājuma projektu25 īstenošana un cita veida darbība (pierādījumu izmantošanas princips);
35
5) politiku plāno, lai tā būtu orientēta uz rezultātu. Plānošanas dokumentā nosaka, kā tiks veikta īstenotās politikas uzraudzība un ietekmes izvērtēšana (uzraudzības un novērtēšanas princips); 6) nodrošina esošo un vidējā termiņā prognozēto resursu izvērtējumu un piedāvā efektīvākos risinājumus attiecībā uz nosprausto mērķu sasniegšanai nepieciešamajām izmaksām (finansiālo iespēju princips);
7) valsts un pašvaldību institūcijas sadarbojas plānošanas dokumentu izstrādē un īstenošanā, kā arī nodrošina iespēju visām ieinteresētajām personām līdzdarboties plānošanas dokumenta izstrādes procesā (sadarbības un līdzdalības princips).
Izstrādājot reģionāla un vietēja līmeņa plānošanas dokumentus, ievēro arī vairākus citus principus. Piemēram, teritorijas attīstību plāno, lai esošajām un nākamajām paaudzēm saglabātu un veidotu kvalitatīvu vidi, līdzsvarotu ekonomisko attīstību, nodrošinātu racionālu dabas, cilvēku un materiālo resursu izmantošanu un dabas un kultūras mantojuma attīstību (ilgtspējības princips). 10.3. Sabiedrības līdzdalība Sabiedrības līdzdalība politikas veidošanā paaugstina plānošanas procesa kvalitāti un plānošanas rezultātu atbilstību sabiedrības vajadzībām un interesēm. Politikas veidošanā līdzdarbojas gan f ormālas un nef ormālas organizācijas, gan arī atsevišķi indivīdi. Lai gan nacionālā, reģionālā un vietējā līmenī līdzdalības kārtība var atšķirties, svarīgi atcerēties, ka interesenti var līdzdarboties jebkurā politikas veidošanas stadijā. Sabiedrība līdzdarbojas problēmu konstatēšanā un politikas alternatīvu noteikšanā, attīstības plānošanas dokumentu izstrādē, politikas ieviešanā, uzraudzībā un novērtēšanā, kā arī gadījumos, kad ir nepieciešams plānošanas dokumentu aktualizēt.
Sabiedrības līdzdalība var izpausties dažādos veidos: dalība publiskajā apspriešanā, sabiedriskajā apspriedē, formālās un neformālās darba grupās, konsultatīvajās padomēs un citos forumos, nosūtot viedokli pa pastu vai e-pastu. Publiskā apspriešana ir noteikts laikposms, kurā sabiedrības pārstāvji sniedz savus iebildumus un priekšlikumus rakstiski. Sabiedriskā apspriede ir sanāksme, kurā klātienē piedalās un savus iebildumus un priekšlikumus sniedz sabiedrības pārstāvji.
Institūcija norīko amatpersonu, kas atbild par sabiedrības līdzdalību konkrētā plānošanas dokumenta veidošanā, laikus informē sabiedrību un ievieto paziņojumu par līdzdalības procesu iestādes tīmekļvietnē, kā arī izplata informāciju citos sabiedrībai pieejamos veidos, lai iespējami labāk sasniegtu mērķauditoriju.
Lai lēmumu pieņēmējiem būtu pieejama informācija par izteikto sabiedrības viedokli, to atspoguļo plānošanas dokumentā vai pievieno izziņu. To publicē arī iestādes tīmekļvietnes sadaļā “Sabiedrības līdzdalība”. Sabiedrības līdzdalību organizē saskaņā ar Ministru kabineta 2009. gada 25. augusta noteikumiem Nr. 970 “Sabiedrības līdzdalības kārtība attīstības plānošanas procesā”.
36
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
10.4. Plānošanas dokumentu apstiprināšana un saistošais spēks Plānošanas dokumentu apstiprina atbilstoši normatīvajos aktos noteiktajai kārtībai tajā publiskās pārvaldes līmenī, kuras kompetencē ietilpst dokumentā ietverto jautājumu risināšana.
Atkarībā no līmeņa, kādā konkrētais dokuments apstiprināts, tas ir saistošs visām dokumenta izpildē iesaistītajām institūcijām un amatpersonām (līdzīgi kā iekšējais normatīvais akts): 1) Saeimā apstiprināts plānošanas dokuments ir saistošs visām valsts tiešās, pastarpinātās un atvasinātās pārvaldes iestādēm, piemēram, Izglītības attīstības pamatnostādnes ir saistošas arī pašvaldībām un universitātēm;
2) Ministru kabinetā apstiprināts plānošanas dokuments ir saistošs visām Ministru kabineta padotībā esošajām valsts pārvaldes iestādēm; 3) pašvaldības apstiprināts plānošanas dokuments ir saistošs attiecīgajai pašvaldībai un tās padotības iestādēm tās administratīvajā teritorijā.
Plānošanas dokuments stājas spēkā reizē ar tiesību aktu, ar kuru tas apstiprināts, – ar Saeimas lēmumu, Ministru kabineta rīkojumu vai pašvaldības lēmumu. Tiesību aktā, ievērojot normatīvo aktu prasības, var noteikt īpašu plānošanas dokumenta spēkā stāšanās kārtību un darbības termiņu. 10.5. Plānošanas dokumentu aktualizācija un atcelšana Plānošanas dokumentu aktualizē tādā kārtībā, kādā attiecīgais plānošanas dokuments apstiprināts. Normatīvajos aktos var noteikt izņēmumus. Piemēram, Nacionālās drošības likums nosaka, ka Nacionālās drošības koncepciju apstiprina Saeima ne retāk kā reizi katrā sasaukumā līdz sava pirmā darbības gada 1. oktobrim26 un Valsts aizsardzības koncepciju apstiprina Saeima ne retāk kā reizi katrā sasaukumā līdz sava otrā darbības gada 1. oktobrim27. Pamatnostādnes un plānu aktualizē, ja būtiski mainījušies apstākļi, kas bijuši par pamatu konkrētu risinājumu ietveršanai politikas plānošanas dokumentā, un nepieciešams noteikt jaunus politikas mērķus, rīcības virzienus vai uzdevumus.
Konceptuāls ziņojums nav aktualizējams. To atzīst par spēku zaudējušu, ja ir pieņemts jauns atbilstošs politikas plānošanas dokuments.
26
Nacionālās drošības likuma 27. panta otrās daļas 3. punkts
27
Nacionālās drošības likuma 29. panta otrās daļas 3. punkts
37
Plānošanas dokumentu var atzīt par spēku zaudējušu pirms tā darbības termiņa beigām šādos gadījumos: 1) pēc būtības izpildīti politikas plānošanas dokumentā noteiktie uzdevumi; 2) pieņemts jauns atbilstošs politikas plānošanas dokuments;
3) sabiedrības attīstības vai politisko vadlīniju maiņas dēļ politikas plānošanas dokumentā noteikto mērķu un uzdevumu izpilde vairs nav aktuāla.
Plānošanas dokumentu atzīst par spēku zaudējušu tādā kārtībā, kādā attiecīgais dokuments ir apstiprināts, – attiecīgi ar Saeimas lēmumu, Ministru kabineta rīkojumu vai pašvaldības lēmumu. Ministru kabinetā pieņemtie plānošanas dokumenti zaudē spēku, ja beidzies to darbības termiņš un atbildīgā institūcija nav iesniegusi Ministru kabinetā priekšlikumus turpmākajai rīcībai.
38
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
11. Mērķu, rezultātu un rezultatīvo rādītāju noteikšana 11.1. Politikas mērķi Politikas mērķis ir vēlamais stāvoklis, kuru plānots sasniegt ar noteiktu rīcību. Plānošanas dokumentā var noteikt vienu vai vairākus politikas mērķus atkarībā no politikas tvēruma. Politikas mērķis uzskatāms par virsmērķi, ja tam izvirza arī apakšmērķus. Piemērs:
Politikas mērķis Palielināt Latvijas iedzīvotāju veselīgi nodzīvoto mūža gadu skaitu un novērst priekšlaicīgu nāvi, saglabājot, uzlabojot un atjaunojot veselību. Apakšmērķi 1) Novērst nevienlīdzību veselības jomā, veicot pasākumus, lai nodrošinātu Latvijas iedzīvotājiem vienādas iespējas veselības veicināšanā un veselības aprūpē.
2) Samazināt priekšlaicīgu mirstību no slimībām, kuru cēlonis nav inf ekcija, mazinot riska faktoru negatīvo ietekmi uz veselību. 3) Uzlabot mātes, tēva un bērna veselību, samazināt zīdaiņu mirstību.
4) Veicināt veselīgu un drošu dzīves un darba vidi, samazināt traumatismu un mirstību no ārējiem nāves cēloņiem. 5) Samazināt iedzīvotāju saslimstību ar infekcijas slimībām.
6) Nodrošināt efektīvu veselības aprūpes sistēmas pārvaldi un racionālu resursu izmantošanu, lai sekmētu veselības aprūpes sistēmas darbības ilgtspējību un visiem Latvijas iedzīvotājiem vienlīdzīgu pieeju kvalitatīviem veselības aprūpes pakalpojumiem, kas tiek apmaksāti no valsts budžeta līdzekļiem. Avots: Sabiedrības veselības pamatnostādnes 2014.–2020. gadam
Definējot politikas mērķi, jāraugās, lai tas atbilstu šādiem kritērijiem: (1) atbildīgā vai līdzatbildīgā institūcija ar tās rīcībā esošajiem instrumentiem (normatīvajiem aktiem un administratīvajiem resursiem) var reāli ietekmēt mērķa sasniegšanu; (2) mērķis ir sasniedzams noteiktā laikposmā; (3) mērķis atbilst sabiedrības interesēm un labas pārvaldības nosacījumiem.
39
11.2 Politikas rezultāti un rezultatīvie rādītāji Rezultātu un rezultatīvo rādītāju sistēma nodrošina iespēju izmērīt mērķu sasniegšanas pakāpi un, ja nepieciešams, koriģēt rīcību, palielinot vai samazinot ieguldījumus. Atbilstoši rezultātiem vērtējams, kādā mērā īstenotā politika uzlabo apstākļus sabiedrībai un cik lietderīgi (produktīvi, ef ektīvi un ekonomiski) tiek izmantoti budžeta un citi finanšu līdzekļi izvirzīto politikas mērķu sasniegšanai. Rezultāti jāveido hierarhijā (9. attēls). Rezultāts un tā rezultatīvais rādītājs atspoguļo labumu, ko sabiedrība iegūs, ja tiks ieguldīti resursi konkrētas politikas ieviešanā.
Politikas rezultāti ir pārmaiņas attiecīgajā politikas jomā, ko tieši rada viena vai vairāku darbības rezultātu sasniegšana un daļēji ietekmē arī ārējās vides f aktori. Politikas rezultāts atbilst konkrētam politikas mērķim, uzskatāmi raksturojot tā sasniegšanas pakāpi konkrētā laikposmā. Tātad politikas rezultāts atspoguļo sasniegumu, nevis veidu, kā to panākt, un pēc būtības tam jāsniedz atbilde uz jautājumiem: kā zināsim, ka politikas mērķis ir sasniegts? kas būs mainījies? Jāatzīmē, ka nozīmīgas politikas rezultātu un to rādītāju izmaiņas var konstatēt tikai vidējā termiņā un ilgtermiņā. Katram politikas mērķim parasti nosaka no diviem līdz pieciem politikas rezultātiem. Politikas rezultātus norāda Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģijā, Nacionālajā attīstības plānā, pamatnostādnēs, plānos. Piemēram, politikas rezultāts ir “augsto tehnoloģiju nozaru eksporta pieaugums” (rezultatīvais rādītājs: % no visa eksporta gadā). Darbības rezultāti valsts pārvaldes iestāžu būtiskākie darba galaprodukti (pakalpojumi un preces), kas tiek radīti, īstenojot normatīvajos aktos noteiktās f unkcijas un plānošanas dokumentos noteiktos pasākumus. Darbības rezultāts ir hierarhiski pakārtots vienam vai vairākiem politikas rezultātiem. Pēc būtības darbības rezultāti atbild uz jautājumu – ko darīsim, lai sasniegtu politikas rezultātu? Darbības rezultātus norāda plānos un budžeta plānošanas dokumentos. Piemēram, darbības rezultāts ir “sniegts atbalsts komersantiem ārējo tirgu apgūšanai” (rezultatīvais rādītājs: komersantu skaits)
Ārējās vides faktori
Makroietekmes rezultāti ir pārmaiņas sabiedrībā (politikas, ekonomikas, sociālajā, kultūras, vides u. c. jomās), kuras ietekmējusi vairāku politikas rezultātu sasniegšana un ārējās vides faktori. Makroietekmes rezultātu sasniegšana ir atkarīga no vairāku nozaru politiku īstenošanas sekmēm. Plānošanas dokumentā atspoguļo tos makroietekmes rezultātus, kuri vistiešāk attiecas uz konkrētā politikas mērķa sasniegšanu. Tā kā institūcijas nespēj ietekmēt ārējās vides faktorus, plānošanas dokumentā makroietekmes rezultātus iekļauj tikai inf ormatīvos nolūkos. Makroietekmes rezultātus izmanto Saeimā pieņemtajos plānošanas dokumentos un starptautiski ierosinātajos plānošanas dokumentos, kā arī vidējā termiņa makroekonomiskās attīstības un fiskālās politikas ietvara sagatavošanā. Piemēram, makroietekmes rezultāts ir “IKP uz vienu iedzīvotāju” (rezultatīvais rādītājs: % no Eiropas Savienības vidējā).
POLITIKAS MĒRĶIS
Makroietekmes rezultāts
Politikas rezultāts
Darbības rezultāts
9. attēls. Rezultātu hierarhija
40
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Plānošanas dokumentos iekļaujamie rezultātu veidi: Rezultāta veids
Plānošanas dokuments
Makroietekmes rezultāti
Saeimā pieņemtie plānošanas dokumenti, tajā skaitā Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija un Nacionālais attīstības plāns Starptautiski ierosināti plānošanas dokumenti, piemēram, Eiropas Strukturālo un investīciju fondu programmas
Politikas rezultāti
Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija Nacionālais attīstības plāns Pamatnostādnes Plāni
Darbības rezultāti
Plāni
Plānojot rezultātus un rezultatīvos rādītājus, ievēro pēctecības principu un ministrijas politikas plānošanas dokumentos iespēju robežās izmanto Nacionālajā attīstības plānā un Eiropas Strukturālo un investīciju fondu plānošanas dokumentos noteiktos rezultātus un to rezultatīvos rādītājus, kā arī apzina citos politikas plānošanas dokumentos noteiktos rezultātus. Papildu rezultāti un rezultatīvie rādītāji izvirzāmi tikai tajās jomās, kurās jau apstiprinātie ir nepietiekami, lai raksturotu nozares attīstību un vēlamās izmaiņas. Izvirzot rezultātus un rezultatīvos rādītājus, jānodrošina, ka tie tiek regulāri mērīti Latvijā, ir skaidri noteikta rādītāja iegūšanas metodoloģija un datu avots. Vēlams, lai tie būtu arī starptautiski salīdzināmi (piemēram, izmantojot Eurostat datus).
Politikas rezultātiem un rezultatīvajiem rādītājiem plānošanas dokumenta izstrādātājs sagatavo rādītāju pasi28, kurā sniegta šāda informācija par konkrēto politikas rezultātu un tā rezultatīvo rādītāju: iegūšanas metodoloģija, mērīšanas biežums, rādītāja vēlamās vērtības prognoze, saistītie darbības rezultāti un cita informācija. Piemēram, Iekļaujošas nodarbinātības pamatnostādņu 2015.–2020. gadam 1. pielikumā ir iekļautas politikas rezultātu un to rezultatīvo rādītāju pases. Rādītāju pases pievieno plānošanas dokumentam kā paskaidrojošu materiālu. Ja plānošanas dokumentā ir iekļauti rezultāti, kuru rādītāja pase ir pievienota iepriekš apstiprinātam plānošanas dokumentam, dokumenta tekstā norāda atsauci uz attiecīgo plānošanas dokumentu un rādītāja pasi atkārtoti negatavo.
Ministru kabineta 2009. gada 17. novembra instrukcijas Nr. 16 “Ministriju un citu centrālo valsts iestāžu rezultātu un to rezultatīvo rādītāju izstrādes un novērtēšanas metodika” 3. pielikums 28
Politikas mērķus, rezultātus un rezultatīvos rādītājus nosaka saskaņā ar Ministru kabineta 2009. gada 17. novembra instrukcijā Nr. 16. “Ministriju un citu centrālo valsts iestāžu rezultātu un to rezultatīvo rādītāju izstrādes un novērtēšanas metodika” noteiktajiem principiem un ievērojot Ministru kabineta 2014. gada 2. decembra noteikumus Nr. 737 “Attīstības plānošanas dokumentu izstrādes un ietekmes izvērtēšanas noteikumi”.
41
SVARĪGI! Eiropas Strukturālo un investīciju f ondu plānošanas sistēmā rezultatīvajiem rādītājiem izmanto citu terminoloģiju, kas skaidrota Vadlīnijās, kas nosaka Eiropas Savienības f ondu 2014.–2020. gada plānošanas perioda Darbības programmā iekļaujamo rādītāju izveides principus.
11.3. Intervences loģika Intervences loģika nosaka, cik politikas mērķi, rezultāti un to rādītāji, uzdevumi un pasākumi, kā arī resursi un apsvērumi par riskiem ir loģiski sasaistīti, radot pārliecību, ka: 1) izvēlētā rīcība nodrošina politikas mērķu sasniegšanu;
2) rezultāti un to rādītāji pilnvērtīgi atspoguļo mērķu sasniegšanas apmēru;
3) paredzētie uzdevumi un pasākumi visefektīvāk ietekmēs mērķu sasniegšanu; 4) ir apzināti riska faktori, kas varētu apdraudēt mērķu sasniegšanu;
5) ir ieplānoti optimāli resursi, lai īstenotu uzdevumus un pasākumus.
Vienkāršs rīks, kas ļauj pārbaudīt elementu savstarpējo sasaisti, ir intervences loģikas tabula (angl. logframe matrix, intervention logic u. c.). Salīdzinot šūnas horizontāli, vertikāli un pa diagonāli, var rast atbildes uz jautājumiem, kas liecina par plānotās politikas kvalitāti, piemēram: § vai politikas apakšmērķis rada labumu sabiedrībai, sabiedrības noteiktai daļai vai specifiskai mērķa grupai? (salīdzinot tabulas 5. punktu ar 2. punktu); § vai uzdevumu kopums ļauj sasniegt politikas rezultātu? (salīdzinot tabulas 9. punktu ar 6. punktu);
§ vai visu darbības rezultātu rādītāju sasniegšana nodrošinās politikas apakšmērķa rezultātu rādītāja sasniegšanu? (salīdzinot tabulas 12. punktu ar 7. punktu); § vai pietiks resursu, lai sasniegtu darbības rezultātu rādītājus? (salīdzinot tabulas 14. punktu ar tabulas 12. punktu). Vadlīnijās par ietekmes izvērtējumu metožu pielietošanu 2014.–2020. gada plānošanas perioda ES KP f ondu prioritārajiem virzieniem atrodama papildu inf ormācija par intervences loģikas veidošanu.
42
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Intervences loģikas tabulas piemērs Ieslodzīto resocializācijas pamatnostādņu 2015.–2020. gadam īstenošanas plāns 1. Politikas mērķis
2. Politikas rezultāts (labums, ko gūst sabiedrība)
3. Rezultatīvais rādītājs
4. Riski (ārējie)
Mazināt visus noziedzīgas uzvedības riskus brīvības atņemšanas soda izpildes laikā un pēc tā izciešanas, lai veicinātu cilvēka drošumspēju un veiksmīgu iekļaušanos sabiedrībā, t. sk. darba tirgū.
Bijušais ieslodzītais pēc atbrīvošanas no ieslodzījuma vietas vai pēc VPD uzraudzības beigām spēj dzīvot likumpaklausīgu dzīvi, kļūst sociāli aktīvs un iekļaujas darba tirgū.
Palielinās notiesāto personu īpatsvars, kas sodu brīvības atņemšanas iestādē izcieš pirmo reizi Samazinās ar brīvības atņemšanu notiesāto recidīva līmenis
Izmaiņas kriminogēnajā vidē Izmaiņas sabiedrības attieksmē pret bijušo ieslodzīto
5. Politikas apakšmērķis
6. Politikas rezultāts
7. Rezultatīvais rādītājs
8. Riski
Nodrošināt izglītības vai profesijas apguvi brīvības atņemšanas soda izciešanas laikā
Palielinās bijušo notiesāto skaits, kuri pēc atbrīvošanas no brīvības atņemšanas iestādes vai Valsts probācijas dienesta uzraudzības kļūst ekonomiski aktīvi
3500 bijušie notiesātie uzsākuši dalību aktīvajos nodarbinātības pasākumos vai iekārtojušies darbā pirmo 6 mēnešu laikā no bezdarbnieka statusa iegūšanas dienas
Var nebūt pieprasījuma pēc apgūtajām profesijām Mērķgrupas var nezināt par Nodarbinātības valsts aģentūras pakalpojumiem vai tos neizmantot
9. Uzdevumi Profesionālās izglītības un profesionālās pilnveides pasākumi ieslodzītajiem 10. Pasākumi
11. Darbības rezultāti
12. Rezultatīvie rādītāji
13. Riski
a) Profesionālās piemērotības noteikšanas un prasmju pilnveidošanas pasākumu ieviešana notiesātajiem jau ieslodzījumā b) Pasākumu ieviešana ieslodzīto un bijušo ieslodzīto karjeras plānošanai
a) Ieslodzītie tiek iesaistīti viņu spējām un interesēm atbilstošās profesionālās tālākizglītības un neformālās izglītības programmās b) Karjeras konsultācijas saņēmušiem notiesātajiem ir iespējams piemeklēt atbilstošākus profesionālās izglītības pasākumus
Ieslodzījuma vietās un pēc ieslodzījuma karjeras konsultanti konsultējuši 450 personas, kas vecākas par 29 gadiem 250 ieslodzītie iesaistīti profesionālās izglītības programmu praksē ieslodzījuma vietā
Karjeras konsultanti varētu nesaprast galvenos iemeslus, kāpēc bijušajiem ieslodzītajiem pastāv šķēršļi darba tirgū (piemēram, aizspriedumi) un varētu nespēt palīdzēt ieslodzītajiem šķēršļus novērst Ieslodzītie varētu apgūt tādas prasmes, pēc kurām nav pieprasījuma darba tirgū
14. Resursi
15. Izmaksas
16. Priekšnosacījumi
Pasniedzēji, telpu īre 12 personām, 8 grupas x 6 gadi Atalgojums konsultantam par nodarbību vadīšanu un par individuālu konsultāciju NVA darbinieku apmācība par cietumu specifiku Prakses nodrošināšana ieslodzījuma vietā
300 000 EUR
Piešķirts Eiropas Savienības Strukturālo un investīciju fondu finansējums Saskaņotas profesiju jomas ar attiecīgajām ministrijām Noslēgts līgums ar Nodarbinātības valsts aģentūru
46 200 EUR 3500 EUR 345 000 EUR
43
12. Finanšu resursi un lietderības izvērtējums politikas ieviešanā Politikas ieviešanai ir nepieciešami finanšu resursi, cilvēkresursi un materiālie resursi. Jaunas politikas īstenošana vai esošās politikas paplašināšana var radīt ne tikai izdevumus, bet arī nesaņemtus budžeta ieņēmumus (piemēram, nosakot papildu nodokļu atvieglojumus) vai arī papildu ieņēmumus (piemēram, ieviešot maksu par sniegtajiem pakalpojumiem). Plānošanas dokumenta izstrādātājiem jāprognozē politikas ietekme uz valsts un pašvaldību budžetiem, mājsaimniecībām un uzņēmumiem.
Iespējamie finanšu avoti plānošanas dokumenta ieviešanai ir valsts budžets, pašvaldību budžets, Eiropas Strukturālie un investīciju f ondi, Eiropas Stratēģisko investīciju f onds un cita ārvalstu finanšu palīdzība (piemēram, Eiropas Ekonomikas zonas un Norvēģijas finanšu instruments).
Gatavojot plānošanas dokumentu, ir jāizvērtē, vai ir iespējams pārstrukturēt pieejamos finanšu resursus, neprasot papildu finansējumu, lai sasniegtu jaunos mērķus, vienlaikus nodrošinot iepriekš noteikto mērķu īstenošanu. Piemēram, 2013.gadā pieņemtajās Latvijas preču un pakalpojumu eksporta veicināšanas un ārvalstu investīciju piesaistes pamatnostādnēs tika iekļauta arī ārvalstu investīciju piesaistes stratēģija un noteikti jauni politikas mērķi, kuru īstenošana pamatā plānota piešķirto budžeta līdzekļu ietvaros. Jāņem vērā, ka budžeta daļa, kas paredzēta attīstībai, jeb “attīstības budžets”, kuru var izmantot jaunajām politikas iniciatīvām (sk. rokasgrāmatas 9. nodaļu “Jaunās politikas iniciatīvas”), ir samērā ierobežota un bāzes izdevumos ir nesalīdzināmi vairāk finanšu resursu. Šim nolūkam valsts pārvalde nozares ietvaros vai pārresoriski veic strukturālas ref ormas, laikus diskutējot un vienojoties par nepieciešamajām izmaiņām noteiktās politikas jomās, lai nodrošinātu valsts attīstības mērķu sekmīgāku sasniegšanu. Lai īstenotu plānošanas dokumentus esošā budžeta līdzekļu ietvaros, institūciju vadītāju rīcībā ir vairāki rīcības instrumenti, kas palīdz pieņemt lēmumus par resursu optimālu izmantošanu. Tie ir:
1) iekšēja kontroles sistēma – iestādes vadītāja izveidota sistēma, kas rada pārliecību, ka iestādes darbība notiek efektīvi, lietderīgi un ekonomiski, sabiedrības interesēs un atbilstoši normatīvajos aktos noteiktajai kompetencei, novēršot korupcijas un interešu konflikta risku un mantas un finanšu līdzekļu izšķērdību. Iekšējā kontroles sistēma ietver iestādes darbības plānošanu, kontroles vides izveidošanu, risku noteikšanas analīzi un novērtēšanu, kontroles pasākumu īstenošanu, inf ormācijas un saziņas nodrošināšanu, kā arī uzraudzību; 2) gada darba plāns un institūcijas darbības stratēģija ir vadības dokumenti, ar kuriem plāno institūcijas darbu, t. sk. plānošanas dokumentu ieviešanu, kā arī laikus iezīmē un sadala pieejamos finanšu avotus institūcijas mērķu sasniegšanai; 3) kvalitātes vadības sistēma ļauj vadītājam sekot līdzi procesiem, mērījumu sistēmai un klientu apmierinātībai un novērst liekus izdevumus iestādes funkcionēšanai;
44
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
4) iekšējais audits sniedz vadītājam inf ormāciju par institūcijas mērķu sasniegšanu, darbības ef ektivitāti, darbības atbilstību plānošanas dokumentiem u. c. vadības noteiktām prioritātēm atbilstoši risku novērtējumam; 5) f unkciju audits palīdz lietderīgāk īstenot f unkcijas, kuras saistītas ar dažādiem plānošanas dokumentiem, kā arī novērš funkciju dublēšanos starpresoru līmenī;
6) Valsts kontroles veiktās revīzijas, t. sk. lietderības revīzijas, sniedz iestādes vadītājam informāciju par trūkumiem un nepieciešamajiem uzlabojumiem.
Ja politikas īstenošanai ir papildus nepieciešams valsts budžeta finansējums, tad sagatavo jauno politikas iniciatīvu (sk. rokasgrāmatas 9. nodaļu “Jaunās politikas iniciatīvas”). Ja jaunā politikas iniciatīva atbilst Nacionālā attīstības plāna stratēģiskajiem rādītājiem un uzdevumiem vai Valsts aizsardzības koncepcijai un valstij ir pietiekama budžeta attīstības daļa, ir lielākas izredzes piesaistīt papildu finansējumu. Saeima apstiprina Nacionālo attīstības plānu ar indikatīvi pieejamo finansējumu septiņiem gadiem. To izmanto, lai noteiktu prioritārās jaunās politikas iniciatīvas, kas būtu finansējamas no valsts budžeta. Eiropas Strukturālo un investīciju fondu līdzekļus var plānot tikai atbilstoši Nacionālam attīstības plānam. Citus Eiropas Savienības un ārvalstu finanšu instrumentus, ja vien to izlietojumu nenosaka Nacionālais attīstības plāns, izmanto to programmās paredzētajiem pasākumiem.
Ar Nacionālajā attīstības plānā noteikto finansējuma apjomu būtu jāpietiek, lai valsts sasniegtu vidējā termiņa noteiktos politikas prioritāros mērķus. Taču, ja ir nepieciešams papildu finansējums Nacionālā attīstības plāna mērķu sasniegšanai, vai ja mērķi jau ir sasniegti, Nacionālās attīstības padome var sniegt ierosinājumus Ministru kabinetam atbilstoši pieejamai fiskālajai telpai paplašināt vai samazināt fiskālo telpu attiecīgajam Nacionālā attīstības plāna rīcības virzienam vai uzdevumam. Politikas īstenošanas finansēšanas kontekstā – plānošanā, budžeta procesā un katras iestādes ietvaros – pastāvīgi vērtējama īstenotās politikas lietderība, gan f ormulējot rezultatīvos rādītājus, gan izvērtējot īstenotās politikas ietekmi. Lietderība nozīmē, ka resursi tiek izmantoti produktīvi, efektīvi un ekonomiski.
Terminoloģija par lietderību un ar to saistītajiem jēdzieniem atšķiras starp nozarēm un valsts pārvaldes sistēmām (ekonomikas, vadībzinību, audita, kontroles u. c.). Politikas veidošanas rokasgrāmatā apkopoti biežāk izmantotie termini un to definīcijas. Jāņem vērā, ka uzticība valstij ir saistīta ar iedzīvotāju uzskatiem par valsts resursu lietderīgu izlietošanu. Tāpēc plānošanas dokumentos ir noderīgi iekļaut lietderību raksturojošus rezultatīvos rādītājus.
Produktivitāte (tiek saukta arī par ekonomisko ef ektivitāti) nozīmē, ka politikas ieviesēji rada labāko attiecību starp izmantotajiem resursiem un sasniegto rezultātu. Tā ir pieejamo resursu racionāla izmantošana, izvērtējot, vai ar izlietotajiem līdzekļiem tiek panākta optimāla atdeve. Piemēram, produktivitāti var raksturot šāds rezultatīvais rādītājs: siltumenerģijas zuduma samazināšana par 20 %, pa gadiem.
45
Ef ektivitāte (tiek saukta arī par f unkcionālo ef ektivitāti vai mērķu sasniegšanas efektivitāti) – īstenotā darbība vislabāk ļauj sasniegt noteikto mērķi un paredzēto rezultātu.
Piemēram, efektivitāti var raksturot šāds rezultatīvais rādītājs: bijušo notiesāto īpatsvars no visiem atbrīvotajiem, kas piedalījušies resocializācijas pasākumos, par kuriem 6 mēnešu laikā pēc atbrīvošanas no brīvības atņemšanas iestādes vai Valsts probācijas dienesta uzraudzības, ir veiktas nodokļu iemaksas.
Ekonomija (tiek saukta arī par taupību) savukārt nozīmē zemu izmaksu saglabāšanu, konkrētam mērķim izmantojot pēc iespējas mazāk līdzekļu. SVARĪGI! Metodiskais materiāls “Sasaistes izveidošana starp teritorijas attīstības plānošanu un budžeta plānošanu vietējā līmenī” sniedz ieteikumus pašvaldībām attīstības un budžeta plānošanas sasaistei.
46
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
13. Politikas ietekmes izvērtēšana Politikas ietekmes izvērtēšana ir neatņemama politikas veidošanas cikla sastāvdaļa, kas nepieciešama, lai noteiktu īstenotās politikas prognozējamās vai faktiskās sekas. Tikai izvērtēšana var sniegt pamatotu atbildi uz jautājumu, vai īstenotā politika ir radījusi gaidītās pārmaiņas, un sniegt uz pierādījumiem balstītus priekšlikumus politikas pilnveidošanai. SVARĪGI! Uzsākot politikas ietekmes izvērtēšanu, aicinām atbildēt uz šādiem jautājumiem: § Kādi praktiski izmantojami rezultāti tiks iegūti no izvērtējuma?
§ Kāds ir izvērtēšanas objekts (kas tiks vērtēts) un fokuss (kādā kontekstā tiks vērtēts)? § Kādas metodes (kā tiks vērtēts) un dati (ar ko tiks vērtēts) tiks izmantoti izvērtēšanai? § Vai ir veikti līdzīgi izvērtējumi Latvijā un ārvalstīs?
§ Vai izvērtēšanai paredzēti pietiekami laika, cilvēku un finanšu resursi? Ietekmes izvērtēšanā jāanalizē ne vien politikas tiešā ietekme uz izvirzīto mērķu un rezultātu sasniegšanu, bet arī politikas netiešā ietekme, kas nav tieši saistīta ar izvirzīto mērķu un rezultātu sasniegšanu, bet rada sekas ekonomikā, sabiedrībā, vidē un teritoriju attīstībā.
Piemēram, atbalsts biodegvielas ražošanai veicina atjaunojamo energoresursu izmantošanu transporta nozarē un saglabā darbavietas lauku reģionos (tiešā ietekme). Vienlaikus atbalsts biodegvielas ražošanai var radīt netiešu ietekmi uz pārtikas ražošanu, palielinot konkurenci par to lauksaimniecības zemi, kas tiek izmantota pārtikas ražošanā, kā arī enerģētisko kultūru audzēšanas procesā tiek radītas CO2 emisijas un noplicināta augsne monokultūru audzēšanas dēļ (netiešā ietekme). 13.1. Izvērtēšanas metodes Izvērtēšanā izmanto kvantitatīvās un kvalitatīvās pētniecības metodes. Lai iegūtu ticamākus rezultātus, vēlams šīs metodes kombinēt.
Izmantojot kvalitatīvās metodes, secinājumus veido ekspertu un sabiedrības viedoklis par risinājumu ietekmi uz politikas mērķi un rezultātu sasniegšanu. Kvalitatīvās metodes ietver dokumentu analīzi, aptaujas un novērojumus.
47
§ Klasiskā dokumentu analīze ietver dokumenta iekšējās un ārējās vides analīzi, apskatot dokumenta saturu, kontekstu, ticamību, izveides mērķi u. tml. Savukārt kontentanalīze jeb satura analīze ietver sistemātisku teksta satura izvērtēšanu pēc iepriekš noteiktiem kritērijiem (kategorijām). § Aptaujas metodes ietver anketēšanu un intervijas. Intervijas var veikt gan individuāli, gan grupās (fokusa grupas).
§ Izmantojot novērojumu, inf ormācija no personām tiek iegūta netiešā veidā, atklāti vai slēpti novērojot to rīcību. Novērojums var iekļaut arī pētnieka līdzdalību novērojamajā procesā (dalībnieka novērojums).
Savukārt izmantojot kvantitatīvās metodes, secinājumus balsta uz skaitliskiem datiem par risinājumu ietekmi uz politikas mērķi un rezultātu sasniegšanu. Kā biežāk izmantotos piemērus kvantitatīvajām metodēm var minēt statistiskās metodes un matemātiskās programmēšanas metodes. Statistiskās metodes ļauj analizēt parādību raksturlielumus, to izmaiņas un savstarpējo saistību (sakarību):
§ Aprakstošā statistika sniedz inf ormāciju par noteiktas kopas raksturlielumiem, paredzot dažādu lielumu aprēķināšanu (vidējais aritmētiskais, moda, mediāna, standartnovirze u. c.) vai informācijas grafisku atveidošanu. § Par dinamikas rindām sauc skaitļu rindas, kas raksturo kādas parādības izmaiņas laikā. Dinamikas rindu pētīšana analizē izmaiņu (pieauguma, samazinājuma) rādītājus absolūtās un relatīvās vienībās (daļās, procentos).
§ Korelācijas analīze ļauj noteikt sakarības ciešumu starp divām pazīmēm. Ja korelācijas koeficients tuvojas 1, tad pastāv tieša sakarība (palielinoties vienai pazīmei, arī otra pazīme palielinās), ja -1, tad pastāv tieša apgriezta sakarība (palielinoties vienai pazīmei, otra samazinās). Ja korelācijas koeficients tuvojas 0, tad sakarība nepastāv.
§ Regresijas analīze pēta divu vai vairāku lielumu cēloņsakarību, pieņemot, ka y = f(xi), kur y ir atkarīgā pazīme jeb sekas un xi – neatkarīgā pazīme jeb cēlonis. Regresijas koeficients ļauj noteikt attiecību starp šiem lielumiem. Regresijas analīzi var izmantot tikai tad, ja pastāv pieņēmums par to, kura pazīme ir cēlonis un kura – sekas. § Klasteru analīze ir daudzdimensiju analīzes metode, kas grupē objektus apakšgrupās – klasteros, kas sastāv no līdzīgiem objektiem. Analizējot klasteros ietilpstošos objektus, var noskaidrot tos raksturojošās pazīmes. § Faktoru analīze ir daudzdimensiju analīzes metode, kas grupē lielu skaitu raksturojošo rādītāju nelielā skaitā faktoru.
Visbeidzot, matemātiskās programmēšanas jeb optimizācijas metodes ļauj no alternatīvām izvēlēties optimālo variantu pie noteiktiem pieņēmumiem un ierobežojumiem. Šādas metodes ir lietderīgi izmantot gadījumos, kad pastāv vairākas alternatīvas un ir zināmi alternatīvu īstenošanai nepieciešamie resursi.
48
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
SVARĪGI! Ar ietekmes izvērtēšanas metodēm un to izmantošanas piemēriem var iepazīties Vadlīnijās par ietekmes izvērtējumu metožu pielietošanu 2014.–2020. gada plānošanas perioda ES KP fondu prioritārajiem virzieniem.
13.2. Ietekmes izvērtējumu veidi Plānošanas dokumentiem veic sākotnējo, starpposma un gala ietekmes izvērtējumu.
Sākotnējo ietekmes izvērtējumu veic, lai prognozētu izvēlēto risinājumu ietekmi uz izvirzīto politikas mērķu un rezultātu sasniegšanu.
Sākotnējais ietekmes izvērtējums ļauj pārliecināties par izvēlēto risinājumu iespējām ietekmēt mērķu un rezultātu sasniegšanu un, ja nepieciešams:
§ pilnveidot izvēlētos risinājumus, lai tie sekmīgāk palīdzētu sasniegt politikas mērķus un rezultātus; § mainīt politikas uzstādījumus, ja konstatēts, ka ar pieejamajiem risinājumiem noteiktos mērķus un rezultātus nav iespējams sasniegt.
SVARĪGI! Sākotnējais ietekmes izvērtējums rada iespēju salīdzināt alternatīvus risinājumus un tādējādi dot priekšroku tiem risinājumiem, kas sniegs lielāku ieguldījumu politikas mērķu sasniegšanā ar mazāku resursu patēriņu. Starpposma un gala ietekmes izvērtējumu veic, lai konstatētu īstenoto risinājumu faktisko ietekmi uz politikas mērķu un rezultātu sasniegšanu. Starpposma un gala ietekmes izvērtējumā jāiekļauj analīze par:
§ politikas mērķu un rezultātu sasniegšanu, skaidrojot atkāpes no noteikto mērķu un rezultātu sasniegšanas un analizējot ārējās vides izmaiņas, kas ietekmējušas politikas īstenošanu; § politikas īstenošanā iesaistīto pušu paveiktajām aktivitātēm un to ietekmi uz politikas mērķu un rezultātu sasniegšanu (piemēram, nosakot iekārtu modernizēšanas granta jeb neatmaksājama līdzfinansējuma ietekmi uz produktivitātes pieaugumu atbalstītajos apstrādes rūpniecības uzņēmumos);
§ politikas īstenošanā ieguldītajiem resursiem (finanšu resursiem, laika resursiem, cilvēkresursiem u. tml.) un to izlietojuma ef ektivitāti (piemēram, nosakot, cik izmaksājis šķiroto atkritumu īpatsvara pieaugums par vienu procentpunktu).
49
Starpposma un gala ietekmes izvērtējuma ietvaros vēlams apzināt politikas mērķa grupu viedokli par īstenotās politikas ietekmi.
Starpposma izvērtējumu vidēja termiņa plānošanas dokumentam (pamatnostādnēm vai vidēja termiņa plānam) veic ne vēlāk kā divus gadus līdz plānošanas dokumenta darbības termiņa beigām. Pamatojoties uz starpposma izvērtējuma rezultātiem, pieņem lēmumu, vai nepieciešams izstrādāt jaunu plānošanas dokumentu.
§ Ja tiek pieņemts lēmums izstrādāt jaunu vidēja termiņa vai īstermiņa plānošanas dokumentu (pamatnostādnes vai plānu), tad spēkā esošajam vidēja termiņa plānošanas dokumentam atsevišķu gala ietekmes izvērtējumu neveic un to integrē nākamā plānošanas dokumenta izvērtēšanas procesā (10. attēls); § Ja tiek pieņemts lēmums neizstrādāt jaunu plānošanas dokumentu, tad gala ietekmes izvērtējumu vidēja termiņa plānošanas dokumentam veic ne vēlāk kā divus gadus pēc plānošanas dokumenta darbības termiņa beigām (11. attēls). Plānam veic tikai gala ietekmes izvērtējumu, turklāt, ja plāns ir izstrādāts pamatnostādņu īstenošanai, tad tā izvērtējumu iekļauj pamatnostādņu starpposma vai gala ietekmes izvērtējumā.
Konceptuālam ziņojumam ietekmes izvērtējumu neveic. Konceptuālā ziņojumā pamatotā risinājuma ietekmi izvērtē attiecīgā plānošanas dokumenta (pamatnostādnes vai plāns) ietekmes izvērtējuma ietvaros, kā arī izstrādājot un ieviešot attiecīgus normatīvos aktus.
Sākotnējo ietekmes izvērtējumu pievieno izstrādātajam plānošanas dokumentam, savukārt starpposma un gala ietekmes izvērtējumu noformē kā informatīvo ziņojumu. Inf ormatīvo ziņojumu par plānošanas dokumenta īstenošanu nav nepieciešams izsludināt Valsts sekretāru sanāksmē, taču tas jāsaskaņo ar Pārresoru koordinācijas centru, kā arī ministrijām un citām institūcijām, kuru kompetenci tas skar. 13.3. Izvērtēšanas resursi Ietekmes izvērtēšanai jāparedz pietiekami laika, cilvēku un finanšu resursi. Būtisks priekšnosacījums kvalitatīvam izvērtējumam ir ticami dati, taču jāņem vērā, ka šādu datu iegūšana var prasīt būtiskus resursus.
PPD1 sagatavošana PPD1 sākotnējās ietekmes izvērtējums
PPD1 apstiprināšana PPD1 starpposma ietekmes izvērtējums Izmaiņas PPD1
Lēmums par PPD2 veidošanu PPD2 sagatavošana PPD2 sākotnējās ietekmes izvērtējums
PPD2 apstiprināšana 10. attēls. Ietekmes izvērtēšana, ja tiek pieņemts lēmums par jauna plānošanas dokumenta sagatavošanu
PPD1 sagatavošana PPD1 sākotnējās ietekmes izvērtējums
PPD1 apstiprināšana PPD1 starpposma ietekmes izvērtējums Izmaiņas PPD1
SVARĪGI!
Lēmums par PPD2 neveidošanu
Plašs vietējās statistikas datu klāsts ir pieejams Centrālās statistikas pārvaldes mājas lapā un Reģionālās attīstības indikatoru modulī (RAIM).
PPD1 gala ietekmes izvērtējums
Starptautiski salīdzināmi dati ir pieejami Eurostat, Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (OECD), Pasaules bankas, Pasaules Ekonomikas foruma, Doing Business tīmekļvietnēs u.c.
11. attēls. Ietekmes izvērtēšana, ja netiek pieņemts lēmums par jauna plānošanas dokumenta sagatavošanu PPD1 – sākotnējais plānošanas dokuments PPD2 – jaunais (nākamā perioda) plānošanas dokuments
50
POLITIKAS VEIDOŠANAS ROKASGRĀMATA
Tā kā nav iespējams vienlīdz detalizēti izvērtēt visus plānošanas dokumentos ietvertos pasākumus, izvērtējumus ieteicams f okusēt uz tiem pasākumiem, kam ir lielāka ietekme uz sabiedrību, kas ir finansiāli ietilpīgāki un kas risina būtiskākās problēmas. Īpašu uzmanību ieteicams veltīt arī starpnozaru pasākumu izvērtēšanai, lai izvairītos no darbību pārklāšanās un veicinātu sinerģiju.
Izvērtēšanā vēlams izmantot pētījumus, ievērojot Ministru kabineta noteikumus par pētījumiem un izvērtējot institūcijai pieejamos finanšu resursus. Par attiecīgajā gadā plānotajiem pētījumiem līdz katra gada 31. janvārim elektroniski informē Pārresoru koordinācijas centru informācijas ievietošanai Pētījumu un publikāciju datu bāzē. Izvērtēšanā ieteicams iesaistīt neatkarīgus ekspertus – speciālistus ar padziļinātām zināšanām par izvērtēšanas metodēm un pieredzi izvērtējumu veikšanā. Izvērtēšanu var veikt gan iekšējie eksperti (valsts pārvaldes darbinieki), gan ārējie eksperti.
Ja izvērtēšanu veic valsts pārvaldes darbinieki, vēlams nodrošināt to neatkarību no politikas veidotājiem, lai nodrošinātu objektivitāti. Ja tiek piesaistīti ārējie eksperti, valsts pārvaldes darbiniekiem cieši jāsadarbojas ar ārējiem ekspertiem, lai iegūtu kvalitatīvu rezultātu, ņemot vērā iesaistīto pušu priekšrocības: valsts pārvaldes darbiniekiem ir padziļinātas zināšanas par nozari un politiku instrumentiem, kā arī praksē veidojusies pieredze, savukārt ārējie eksperti sniedz padziļinātu tehnisko ekspertīzi un t. s. skatu no malas. Ja izvērtēšanas laikā tiek sagatavoti pētījumi, tad tie jāpublicē Pētījumu un publikāciju datu bāzē. Nedēļas laikā pēc pētījuma gala versijas pieņemšanas iestāde elektroniski nosūta Pārresoru koordinācijas centram pētījuma gala versiju un anotāciju. Pētījumu pasūtīšanu valsts pārvaldē nosaka Ministru kabineta 2013. gada 3. janvāra noteikumi Nr. 1 “Kārtība, kādā publiska persona pasūta pētījumus”.
51
Noderīgas saites Latvijas Republikas tiesību aktu tīmekļvietne: www.likumi.lv Tiesību aktu projektu datu bāze: www.tap.mk.gov.lv Teritorijas attīstības plānošanas dokumentu portāls: www.geolatvija.lv
Pētījumu un publikāciju datu bāze: www.petijumi.mk.gov.lv Politikas plānošanas dokumentu datu bāze (POLSIS): www.polsis.mk.gov.lv Reģionālās attīstības indikatoru modulis (RAIM): http://raim.gov.lv/
Ministru kabineta tīmekļvietne: www.mk.gov.lv Pārresoru koordinācijas centra tīmekļvietne: www.pkc.gov.lv Saeimas tīmekļvietne: www.saeima.lv